广播电视领域的“双轨制”——1961-2018年广播案的系列判决

二战之后，广播电视迅速取代了传统的纸质媒体，成为政治、经济、文化领域的舆论。至今，关于广播电视的重要判决已经做出了15个。
从中，我们可以看到，联邦宪法法院贯穿始终的核心思想是：
无论公营还是私营媒体，媒体都不是投资人的喉舌，而是给予每个人同等的表达机会的公共平台。

这项制度是成功的，直至今天，德国的电视台，无论公营还是私营，都维持了中立性。


广播第一案（1961年2月28日，联邦宪法法院判例集第12卷第205页）
案情：

1960年德国仍然只有各州共同组建的ARD营运的一个公共广播电视台，该广播电视台对联邦政府经常持严厉的批评态度，总理阿登纳希望建立一个对政府相对友好的新广播电视台。联邦宪法法院判决相关法律违宪，新广播电视台最终流产。

判决要旨：

1、国家机关按照私法活动，也是行使公权力的行为。

2、广播信号传输，属于联邦的权限；广播电视台的组织，属于州的权限。

3、与社会中大量存在的报纸和书籍不同，广播电视台由于频率稀缺和巨额投资需求，数量很少，为保护《基本法》第5条的言论自由，国家机关控制的公营广播电视台，必须保证各种社会力量有同等的表达机会，实现不同内容的平衡。

广播第二案（1971年7月27日，联邦宪法法院判例集第31卷第314页）
案情：

1967年联邦开始对电视台征收5%的增值税。各州广播电视机构纷纷提起宪法诉愿。联邦宪法法院支持了其诉愿，禁止对广播电视台征收增值税。

判决要旨：

1、虽然原则上，公共机关不享有基本权利，但是，公营广播电视台可以为使用人的言论自由，主张基本权利，提起宪法诉愿（即个人根基理论）。

2、立法者必须确保整个社会都在广播电视上有发言权，防止广播电视节目被个别社会团体垄断，因此，公营广播电视台承担形成公共舆论的职能，其活动是行使公权力的行为，不属于商业行为，不得征收营业税。

广播第三案（1981年6月16日，联邦宪法法院判例集第57卷第295页）
案情：

私营企业FRAG在萨尔州申请电视台执照，萨尔州认为影响州立电视台收入而拒绝了申请。联邦宪法法院认为萨尔州相关法律违宪，判决后各州纷纷立法，允许设立私营广播电视台。

判决要旨：

1、《基本法》第5条第1款第2句包含设立私营广播电视台的自由。

2、尽管随着社会发展，频率稀缺和巨额投资需求的限制已不存在，然而，允许自由设立私营广播电视台，不能确保言论市场化和言论多样性，因此，国家仍要对私营电视台有必要的监督，以保障言论自由。

广播第四案（1986年11月4日，联邦宪法法院判例集第73卷第118页）
案情：

在对下萨克森州《广播法》进行合宪性审查时，联邦宪法法院认为该法原则上合宪，但部分条款未充分保障广播自由，第三案和第四案共同确立了广播电视“双轨制”。判决后，各州签订了《州际广播条约》。

判决要旨：

1、德国已经形成公营广播电视台和私营广播电视台并存的“双轨制”。公营广播电视台提供“基本服务”，确保内容的广泛性和不同言论的平衡。

2、在这种情况下，对私营广播电视台的要求低于公营广播电视台，但仍应进行必要的监督，确保私营广播电视台内容多元化，以防止个别言论垄断。

广播第五案（1987年3月24日，联邦宪法法院判例集第74卷第297页）
案情：

巴登符腾堡州《媒体法》将大部分广播电视业务交给私营广播电视台 ，并限制公营广播电视台的运作。联邦宪法法院判决该法律违宪。从本案开始至第八案，联邦宪法法院转向致力于对公营广播电视台的保障。判决后，巴登符腾堡州组建了公营的S4频道。

判决要旨：

公营广播电视台具有保障言论多元化的功能，这是私营广播电视台无法取代的，因此，立法者不得将全部广播电视服务交给私营广播电视台。

广播第六案（1991年2月5日，联邦宪法法院判例集第83卷第238页）
案情：

对北威州《广播法》等法律审查，联邦宪法法院认为大部分条款合宪。

判决要旨：

1、国家有义务保障公营广播电视台提供“基本服务”，并允许公营广播电视台参与新的广播技术。

2、广播电视台的监督机构，不得代表特定组织的利益，而应致力于广播内容多元化。

广播第七案（1992年10月6日，联邦宪法法院判例集第87卷第181页）
案情：

由于法律禁止德国电视三台播放广告，黑森州广播公司收入大减，面临资金困难，故提起宪法诉愿。联邦宪法法院虽然驳回了宪法诉愿，但确立了立法者保障公营电视台的资金的义务。

判决要旨：

立法者没有义务允许公营广播电视台播放广告，但必须确保公营电视台有充足的资金。

广播第八案（1994年2月22日，联邦宪法法院判例集第90卷第60页）
案情：

在请求巴伐利亚广播公司退还费用的诉讼中，巴伐利亚州高等行政法院认为州议会关于收费的决议违宪，提请联邦宪法法院裁决。判决后，广播电视资金供应委员会（KEF）的组织进行了修改，确保其不受州议会和州长的政治影响。

判决要旨：

1、宪法上，立法者有义务保障公营广播电视台有足够的资金。

2、设计公营广播电视台对用户的收费方案时，必须保障公营广播电视台的节目内容不受政府和议会的政治影响。

广播第九案（1995年3月22日，联邦宪法法院判例集第92卷第203页）
案情：

该案涉及欧盟事务和州主权之间的冲突。联邦政府赞同欧盟电视指令。该指令规定，跨国广播节目需要有不同来源的份额。巴伐利亚州对此提起诉讼。联邦宪法法院认定联邦政府的行为侵害巴伐利亚州的权利。

判决要旨：

在欧盟事务上，联邦政府代表联邦，也代表各州。但联邦政府必须遵守联邦诚信原则。

广播第十案（1998年2月17日，联邦宪法法院判例集第97卷第228页）
案情：

北威州法律规定，广播电视经营者有权免费简短引用其他广播电视经营者的节目，用作新闻报道，。联邦宪法法院认为广播电视经营者有这样的权利，但应当支付费用。由于私营广播电视台创立门槛越来越低，从该案开始，联邦宪法法院涉及的问题更加多样化。

判决要旨：

体育等专业节目常常出售独家转播权，但为报道新闻，其他经营者有权免费简短引用其他广播电视经营者的节目，但是应当支付费用。

广播第十一案（1998年2月20日，联邦宪法法院判例集第97卷第298页）
案情：

《巴伐利亚州宪法》规定，私人广播公司只能播放公共机构BLM支持的节目。由于谈判破裂，extra-radio广播公司播放的节目无法得到BLM支持，其向联邦宪法法院提起诉讼。联邦宪法法院认为巴伐利亚州BLM对私人广播公司节目的全面控制权侵害广播自由。判决后extra-radio继续播出。

判决要旨：

私营广播电视公司享有广播自由，在媒体管理机构的许可程序中同样可以主张广播自由。

广播第十二案（2007年9月11日，联邦宪法法院判例集第119卷第181页）
案情：

根据广播第八案，公营广播电视台的收费由KEF确定。2005年，各州修改了州际广播条约，对收费数额作了规定。各州公营广播电视台对此提出宪法诉愿。

判决要旨：

1、尽管技术已经发生了巨大变化，广播电视的频率稀缺和资金门槛已不复存在，但广播电视“双轨制”原则仍不应改变，以确保节目内容的多元化。

2、立法者可以规定公营广播电视台的收费，但不得将收费作为媒体政策工具。

广播第十三案（2008年3月12日，联邦宪法法院判例集第121卷第30页）
案情：

黑森州法律禁止政党持有私营广播电视台的股份。联邦宪法法院从比例原则出发，允许政党持有广播电视台股份，但不得影响节目内容。简言之，政党可以创办电视台，但政党创办的电视台仍然是公众表达的平台，不是政党的喉舌。

判决要旨：

如果政党控股私营广播电视台后，对广播电视节目的内容有决定性影响，则州法可予以禁止；但绝对禁止政党持有私营广播电视台的股份，则侵害广播自由。

广播第十四案（2014年3月25日，联邦宪法法院判例集第136卷第9页）
案情：

广播电视州际条约设立的电视理事会，负责监督各电视台的，但其成员构成引发争议。本案判决后，电视理事会的结构进一步调整，确立了独立性和多元化的原则。

判决要旨：

1、广播电视监督机构成员应当符合多元化原则，以保障广播电视节目内容多元化。

2、国家必须与广播电视经营保持距离，因此广播电视监督机构中，立法机关和行政机关只能有限度的参与，不得具有决定性影响。

广播第十五案（2018年7月18日，联邦宪法法院判例集第149卷第222页）
案情：

相关州际条约规定，应当按照房屋套数收取广播电视费。对此，申诉人提起宪法诉愿。

判决要旨：

收取广播电视费，要考虑住宅可能的使用情况。一个人住多套住宅的，只需要按照一套住宅缴费。