中国国家结构/地方行政制度/中央与地方关系的历史沿革与经验教训

中国国家结构/地方行政制度/中央与地方关系的历史沿革与经验教训

    历史沿革
    中共统治下中国实行的是单一制的、高度中央集权的国家结构模式。这样的制度在中国源远流长,最早可以追溯到秦代。在秦代以前,中原王朝的统治结构较为松散,商代至更早时期甚至没有系统和明确的中央地方关系连接,中原核心政权仅仅靠武力和文化纽带临时性的慑服四方。而周王朝的分封制体系则明确了王室与封国的关系,各封国权力远大于王室,春秋战国时期各封国更是成为实际的独立国家。
    而秦始皇统一六国、征服岭南后,结束了周王朝的分封制体系,实行郡县制的地方行政制度,将全国(天下)划分为36个郡,各郡行政、司法、财政、人事等各项事务均由中央决定和管理。而秦朝灭亡后,经历短暂的诸侯割据与楚汉争霸,继承者汉王朝实行“郡国并行制”且名义上延续400年至汉朝灭亡。但经过“翦灭异姓王”和“七国之乱”等中央地方冲突且中央胜出,以及“推恩令”、“附益法”等削弱诸侯国的法令颁布后,汉朝长期实行的是实际上的郡县制(除西汉东汉相交和汉末群雄割据这两个特殊时期)。各诸侯王国的权力并不比郡县大,甚至还有一些额外的约束。此后的三国两晋南北朝,虽然包括国家结构在内的制度纷繁复杂,但大体上和名义上实行的都是郡县制。
  而从唐代开始至宋代,郡县制演化为“道”“路”制,地方的一级行政区区划面积扩大,地方自主权和实力也相对增强。唐朝后期节度使制度的推行和默认,则是中国历史上少有的制度性地方分权割据时期。而结束纷乱的五代时期的宋王朝,则重新建立起了高度中央集权的国家结构,形式上沿用了唐代的“道”制(改一级行政区为“路”),但实践上更类似于秦汉的郡县制(因为更加中央集权、地方区域划分也更细碎),并通过分拆地方长官的权力于多职(如设立“通判”)、加强文武官员流动性(如“更戍法”)来弱化地方权力和强化中央集权。
    而奠定当今中国国家结构和行政区划的制度,是元王朝时建立的行省制。相对于宋朝,元朝疆域辽阔,统辖的各地区之间也有明显的地理分割、文化差异、族群差别。因此,为便于管理,实行了行省制度,将当时元朝疆域内汉族人占多数区域划分为10个行省进行管辖(只有岭北行省非汉族占多数;西藏、中亚等地另有其他形式的区划和制度)。但与此前的郡县制、道路制下的地方政府不同,行省制下各行省机构是中央政府的派出机构而非地方政府机构、行省首长身份是中央官而非地方官,且往往在所辖区域巡查而非固定办公(这也正是行省制“行”之意),主要代表的当然也是中央的利益而非各行省地方的利益。而由于元王朝是蒙古人为统治阶层、并将境内国民划分为“蒙古人”、“色目人”、“汉人”、“南人”四个权利义务大相径庭阶级的政权,所以,其政权性质和行省制都具有一定的殖民主义色彩,行省制度是蒙古贵族统治、剥削、掠夺汉人在内各民族的制度工具。也正是如此,行省制度比以前任何中央地方关系制度,都更加强调中央的权威而不顾地方利益。
    明王朝建立后,逐渐将元王朝的行省制度改为三司/布政使司制度。三司即布政使司、按察司、都指挥司,分别管辖行政区划内的行政/民事、司法/监察、军事事务。相对于行省作为中央派出和巡查机构,三司制度中各地的三司,更接近于郡县制和道路制那样的地方固定行政机构。三司制度下,地方仍然要听令于中央。而且由于三司制度将行政、司法、军事分割并交由不同官员管理,就更能分散地方权力、相对强化中央对地方的控制。因此,明朝同样是一个高度中央集权的国家,其集权程度超越了元朝。但到了明代中后期,由于江南等地资本主义的萌芽和地方文化的发展,中央集权有所松动。
    而清王朝则在形式上基本继承了明王朝包括地方行政制度在内的许多制度(不过“三司制度”名称上逐渐变为“省制”),这也被称为“清承明制”。但其实,清王朝的制度在本质上与明王朝颇为不同。清王朝其实就是满清王朝,是一个异族的殖民主义政权。它的首要任务是维护满洲贵族的统治地位和各种特权,即其自我美化所称的“首崇满洲”。
    在这样的前提下,清王朝的一切制度包括地方行政制度,都以利于满洲贵族利益为原则。而由于满洲贵族是统治阶层且集中在中央政府,所以其国家结构是比明朝更加中央集权的,且会为中央不惜牺牲各地方的任何利益。清朝的省级首脑被称为“巡抚”,即中央派遣到地方的巡查者,也表现出类似于元朝行省制的特征。在“巡抚”之上还有管辖一省至多省军政事务的“总督”,让“总督”和“巡抚”相互制衡,以进一步强化中央集权(虽然总督制后来反而导致地方势力坐大,但一开始的确是满清中央为了加强集权、控制地方而设置)。而各州/府、县官员,虽然相对省级官员而言有更多地方官色彩,但仍然是由中央任免并为中央服务的“派出官”而非代表当地民众利益的“保民官”。
    以前秦汉的郡县制、唐宋的道路制、明朝的三司制,虽然也中央集权,但都要一定程度顾及地方的利益和诉求,相对按照是非和道理来划分中央地方权力和分配利益。而清王朝的国家结构/地方行政制度设计及实践,都不惜一切维护政权稳定和统治阶层(满洲贵族及汉族官绅阶层)利益,并将政治经济资源高度向首都北京倾斜。它也会打压可能威胁到其统治的地方力量,例如对其曾残酷屠杀、经济基础极佳的江南地区,就百般打压。而对于满人之外其他少数民族聚居区的少民反抗,则不惜使用包括种族灭绝在内的各种方式进行血腥镇压和清洗(如对准格尔蒙古人和陕甘回民的灭绝式屠杀),以及挑唆乃至故意制造汉族与各地少数民族的矛盾(如在新疆青海等地制造汉、维、藏、回、哈各族的冲突对立),以维护清王朝在边疆和少数民族聚居区的统治。同时,它也会采取各种措施推动国内各区域实力和话语权的相对平衡,但并非出于拉近发展差距、促进全国同一性的好意,而是为了分化地方从而保障中央对全国的控制。而且,它不仅不会促进全国的同一性,还会通过扶植各省官绅精英,故意分化各区域、增大各区域的差异与对立。如今中国的地域差异与矛盾,很多即是清王朝时期形成、统治者通过各种方式故意造成的。
    清王朝这样的国家结构模式,的确令其实现了对版图内各区域的长期有效控制。但由于满洲贵族的统治过于不得人心,各地的反抗运动仍然接连不断。而两次鸦片战争、中日甲午战争、八国联军入侵,让闭关锁国的清王朝被迫打开了国门和进行各种改革,造成了一系列政治经济冲击。这些冲击就包括中国各地方与中央关系的变化。太平天国运动沉重打击了清王朝在长江以南的统治,还客观上造就了湘淮汉族地主阶级的崛起。西北和西南的回民、苗民、彝人的一系列起义,也打击了清王朝在当地的统治、促成了参与镇压起义的汉族地方势力兴起。这时的清王朝中央集权体系,已经出现巨大裂痕且难以弥合。而义和团运动和八国联军侵华后的“东南互保”,以及俄国与日本对东北和内外蒙地区的渗入,则让清王朝的中央集权体系大部崩坏,中央朝廷只能在黄淮以北、热河以南还保持高压控制。虽然后来清政府尤其满洲贵族使用许多手段试图重建中央集权,但反而引发了羽翼已丰的各地方汉族军政强人的恐慌和反抗。最终,在反满反帝制的民族主义暨民主主义洪流中,清王朝覆灭,其“清朝特色的中央集权体系”也一度消亡(之所以说“一度消亡”,是因为后面中共又重拾了这一套,后面会详细讲)。
    而替代清王朝的中华民国,从1912年成立至1949年迁台,从未真正在全国范围内实践过一种固定的国家结构/地方行政体制。在民国建国前,对于民国实行何种制度,就众说纷纭、争论不休。有的认为中国应效法美国实行联邦制,有人主张类似于邦联制的“联省自治”,还有的干脆主张各省独立,将中国分为二十余个国家。大多数设计和建议都倾向于地方的分权自治,只有少数人如孙中山倾向中央集权/更加小范围和分散化的自治(县域自治)。这些争论到了民国建国后也一直没有停止。而在实践上,由于民国多数时期处于诸多政治势力割据的局面,也没有任何力量可以推行一种覆盖全国的地方行政体制。而在1928-1937年、1945-1949年这两段中国较为统一的时期,民国基本是按照清代的省制来划分行政区域的,但其中央集权程度远不如清王朝及历史上大多数王朝。而到了1949-1950年,随着国民政府战败迁台、中共建立的中华人民共和国统治中国大陆全域,民国时期的国家结构及地方制度之争也告一段落。
    中共统治集团对于中国国家结构的设计与实践,也经历了复杂的演变。在中共尚未统治大陆全域之前,中共大多数领导人倾向于地方分权和自治,甚至主张中国分裂和地方独立建国。毛泽东本人在青年时期就积极参与“湖南自治”、“湖南独立”运动,并声称希望中国“最好分为二十七国”。而中共在1927年发起“南昌起义”、“秋收起义”等一系列暴动后,在南方建立了许多块根据地,并于1931年建立“中华苏维埃共和国”并“定都”江西瑞金。1937年,转移至陕北的中共又建立了“陕甘宁边区政府”,还在全国开辟了若干个抗日根据地,这些根据地都属中共割据政权管辖。1945-1949年,又在东北和华北建立了若干军政自治机构。在这些时期,中共当然渴望国内国际承认其割据政权的合法性,因此非常支持利于地方分权的联邦制、邦联制及其他地方自治形式,乃至鼓吹中国各地分离独立。而由于共产主义的意识形态(与国民党的汉民族主义意识形态对立),中共也一直非常支持少数民族的民族自决,对外蒙古独立运动、新疆/东突厥斯坦独立运动、西藏独立运动,以及非民族性质的台湾独立运动,都表达过明确的支持。中共还为内蒙古自治运动和新疆维族穆斯林的“三区革命”出了大力,蒙古族人乌兰夫(布赫)、维吾尔族人塞福鼎·艾则孜都是中共高层的核心成员和在边疆地区的领袖人物。
    但在中共统治中国大陆全境后,就迅速改弦更张。除在少数民族地区暂时实行过一段有一定真实度的自治(如1959年前的西藏就几乎是半独立状态,而新疆、内蒙古、宁夏、广西乃至东北,也都有相对于内地更大的自主和虽然稀薄但远高于内地的自由),对全国其他区域全部实行高度中央集权的单一制结构模式,中共控制的中央政府将处理一切重大事务的权力包揽。不仅涉及全国层面及中央地方共管的领域被中央控制,地方自身的重大事务也都须中央介入和批准。而且,中共治下的中国政治体制是一个双轨制乃至多轨制的权力体制,从中央到地方都有党和政府两套班子,名义上平行和各有分工,实际上党大于政且党领导政。不过,无论是各省级行政单位的省委书记/直辖市市委书记,还是省长/直辖市长,均为中央派出的官员,而非真正的地方官。这与元清两代省级主官的性质一致,省级主官唯中央马首是瞻,而没有对地方事务的自主权。
    此外,中共还控制着全国各地的军队,“党指挥枪”的同时,地方政府却对军队没有管辖权(相反在改革开放前军方反倒能干预地方政务)。公安、法院、检察院等强力机构同样是首先接受党的领导而非政府领导(更非独立行使权力)。而中国共产党这个政党本身也是高度集权和非民主的,所以党的高度集权也意味着行政、司法、军事的高度集权。这种集权既体现在下级对上级的服从、各部门对主管机构的服从,也体现在地方对中央的服从。还有,党纪要求党员不能顾忌自己的地域、民族、性别等出身,要求无条件对党忠诚和服从党纪。现实里党员当然不会大公无私,但也会将党的利益/党利益共同体的利益看的高于自己的地域和民族出身。这当然也会遏制地方主义和强化中央权威。
    对于中共统治集团而言,中央集权也是对其最有利的选择。集权不等于专制,分权也不意味着没有了专制,但地方分权的确会挑战中央和其他地方专制者的权威,威胁到统治集团的整体利益。中共之所以能够击败国民党,一定程度就是利用了国民党内部派系林立、人心不齐、地方割据势力和军方各派自私自利的弱点。而中共当然不希望再重蹈国民党的覆辙,所以对地方主义和党内军内的山头主义非常警惕和全力打压。
  正是在以上原因的影响下,中共统治中国大陆全域后,放弃了自己在野和割据时期倡导的联邦和分权制,选择建立一个高度中央集权的国家结构形式。后来的历史实践证明,这样的国家结构的确有利于中共对全国的统治及统治的稳定。但这样的集权对许多地区的人民,则是巨大的痛苦甚至灾难。中共制造的各种暴政,如“镇反运动”、“思想改造运动”、“反右运动”、“大跃进”和“人民公社化”导致的经济崩溃和大饥荒、“文化大革命”等,都波及了中国大陆几乎所有区域。面对全国范围内的专制高压和政治清洗,人们既无法反抗,又无处逃离。
    中央集权对专制暴政的加持,最典型体现在1959-1962年的大饥荒中。由于中共在“大跃进”和“人民公社化”中,违背客观规律和现实情况,采取定高生产和缴纳指标、“外行领导内行”的胡乱指挥、盛行浮夸风和“共产风”等,导致工农业经济全面崩溃,尤其农业生产的恶化。同时,农民还需要缴纳远超正常额度的公粮。这导致了全国许多地区出现大饥荒,以安徽、四川、河南等地最为严重。大饥荒共导致全国约3000万人非正常死亡,而皖川豫三省即占到其中的1500万人以上。
    而之所以这三省出现了如此巨大规模的饥荒和死亡,不仅在于工农业生产的崩溃,更在于强制征粮政策和大量粮食的外运,以及对逃荒民众的围堵和镇压。当激进的农业集体化失败、粮食产量下降后,各农业大省却仍然按照虚报的粮食产量外运粮食。而且,由于全国包括京沪都出现了粮食紧张,所以中央更加要求农业大省将生产的粮食运往京沪津等大城市、东北和河北北部等工业区、山西陕西部分工矿集中区、边疆地带、军队驻地等(也有一些粮食运往省内城市和工业区),以保障这些地区干部、市民、工人、军人的粮食供给。于是,各农业大省对农民“饿口夺食”,动用干部和军警硬生生将粮食从饥饿的老百姓那里抢走,以完成中央下达的征粮任务,以保卫北京粮食安全、支援外省工业生产。而强制征收省内粮食以保障京沪等大城市粮食供给、导致四川数百万人饿死的时任四川省委第一书记李井泉,还因此得到毛泽东、周恩来等人的称赞。
    而当饥饿的民众试图逃荒到外地谋求生路时,也遭到当地干部和军警的堵截和镇压。在历史上,一地发生饥荒后,饥民难民往往可以前往他乡投亲靠友乃至乞讨要饭,以图活命和在未来回乡。如1942年因战争和蝗灾导致的河南大饥荒,许多河南饥民都逃至隔壁的陕西省谋活路,也确实有很多人因此活了下来。而在1960年前后的饥荒中,安徽、河南、四川、甘肃、江西等饥荒严重省份的各级干部和军警,都在中央指挥下堵截试图逃荒要饭的饥民,许多饥民甚至被军警打死打残,或被关在收容站病饿而死。而在堵截和镇压下无法离乡求生的饥民农民,大批在家乡饿死或自杀。
    这一切,不仅在于专制极权和极左盲动,还在于中央对地方利益的完全蔑视、对地方自主权的完全剥夺。如果以毛泽东为首的中共中央对各地方自主权和利益诉求有一点尊重,就不会要农业省份连救命存粮都上交以供给他处;如果安徽、河南、四川等省份的官员、干部、军警,哪怕有有限的自主权(而非完全受制和听命于中央),以及顾念本省本地乡亲百姓的基本生命权(而非只谄媚中央领导),都不至于从饥饿的农民那里强制征收几乎所有存粮、连口粮都不留,也不会为全国政权稳定和其他省份政治社会安全而禁止居民逃荒求生。而中共政权之所以能成功“饿口夺食”、阻遏逃荒,以及镇压了各种零星的反抗,也正体现了其集权的强大和恐怖。
    而改革开放之后,这样的惨烈灾难未再发生,但专制下的中央集权体制,仍然在损害着中国境内许多区域人民的利益。
    一般来说,单一制的国家非常重视国内各区域各群体的平等和同一,全国实行一种制度、一套法律,中央各项政策也会一视同仁的在全国各地施行。当然,单一制国家往往也会对贫困、落后、边缘地区进行一些支持和补助,努力缩小区域差距,实现国家全域的协同发展。
    但中国恰恰相反。中国的单一制国家结构与政治体系,一方面高度的中央集权,中央权力覆盖全国各地各领域,各地方都要服从中央的指令;但另一方面,中国却有着严重的制度性的区域和城乡不平等,人为制造了区域之间乃至人与人之间的制度鸿沟,不同地域和身份的国民拥有的权利和享受的公共服务差别巨大。这以极具中国特色的“户籍制度”最为典型。
    世界上有不少国家都有类似于户籍制度的身份认证体系。但通过户籍制度将国民划分为许多权利不平等的群体和阶层的国家,现在只有中国大陆和朝鲜。中国户籍制度可追溯到古代的“编户齐民”,是国家控制国民的重要手段,主要用来征调赋税和徭役,以及促成国民对政权的依附与服从,是中国传统封建社会的一个典型特征(“封建”在此取马克思主义史学的涵义,下同)。而中共建政之后,就将“编户齐民”改造为户籍制度,并将其对人身的控制与划分人的等级的作用发挥到极致。
    中国的户籍制度,将人的身份与其个人及家属所享有的教育、医疗、住房、养老等各种权利和社会保障的类型及级别高度捆绑。户籍制度对人身份的区分,包括将国民分为干部和群众(群众又被分为工人和农民)、城市居民和农村居民、以省级行政单位区分的不同地域居民。在计划经济时代,户籍身份与资源配给高度捆绑,且通过户籍将人固定在其工作生活的地区,不能随意旅行和迁徙。而改革开放后尤其进入21世纪以来,户籍制度有了较大松动,跨城乡和地域的人口流动管理越来越松,不同户籍身份的国民之间的资源配给也不再那么固定,国民户籍身份的变更也变得相对容易,但户籍带来的人与人的不平等仍然广泛存在。
    关于城市/非农业和乡村/农业户口的差异,因与本文关联不大,在此不细说,这些完全可以通过各种方式查询。而不同区域(以省级行政区划为界限)的户籍差异,与中国的地域差异、制度性地域歧视、地域矛盾等密切相关,也反映了中国特殊的单一制国家结构所造成的种种不公不义。所以,在此相对详细的谈一下中国的地域户籍差异及与之相关的地域问题。
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