轉載 中國政治概論 中國政府對司法獨立的否定
作者 張雪忠 寫於 二零一三年
司法獨立的重要性
全體國民是國家主權的正當享有者，政府的組建以及政府的形式和權限，都應該是出自主權者意誌的產物。憲法即是這種主權者意誌的體現。憲法既是政府得以產生和取得權力的根據，也是國民用來約束政府行為的根本規範。
立法機構是政府的組成部分之壹，其立法權限也應由憲法所界定，不得超出憲法規定的範圍。立法機構制定的法律若是與憲法相抵觸，就不應該發生效力。否則，就意味著立法機構可以超越憲法所賦予的立法權限，並可以隨意侵害或削減憲法所保障的公民權利。
若要認定立法機構制定的法律是否與憲法相抵觸，就必須對憲法和法律進行解釋。基於任何人不得擔任自身案件的裁判者的原則，這種法律解釋的工作，顯然不適合由立法機構來進行，因為立法機構若是可以自行裁決，其制定的法律是否合乎憲法，憲法對立法機構的限制就會變得毫無意義。
認定立法機構制定的法律是否違憲，這壹工作最適合由法院來承擔，因為解釋法律乃是法院正當和特有的職責。賦予法院對法律進行違憲審查的權力，並不表示司法權高於立法權，而只是表明主權者(全體國民)的意誌，高於主權者的代表(立法機構)的意誌。
立法機構的權力是全體國民作為主權者通過憲法所授予的，立法機構不得超越其被授予的權限，更不能進行授權時所明確禁止的事，比如，不得制定剝奪公民言論自由的法律、不得制定溯及既往的法律等。如果立法機構制定的法律違反憲法卻仍然有效，就等於說主權者的代表的意誌，竟然要高於主權者本身的意誌，而這顯然是荒謬和不正當的。因此，立法機構制定的法律如違反憲法，自當歸於無效。法官在審理案件時，將違反憲法的法律認定無效並廢棄不用，僅僅意味著，當法律所代表的立法機構的意誌，與憲法所代表的主權者的意誌相沖突時，法官應當受到後者的約束。
法官既然要承擔對法律進行違憲審查的任務，就必須保持對立法機構的獨立。如果法官缺乏獨立性，或者立法機構和司法機構由同壹種政治勢力所掌控，立法機構的違憲行為就無法得到抗衡與糾正。由於普通的法律往往比憲法規定得更具體、更有可操作性，法官甚至只能置憲法的條文與精神於不顧，優先適用違法憲法的法律規定。如此壹來，憲法中的規定就將形同虛設，憲法所確認的公民權利也將名存實亡。
例如，中國現行憲法第三十六條明確規定，“中華人民共和國公民享有宗教信仰自由”。但全國人民代表大會制定的《教育法》和《高等教育法》，卻又迫使所有接受國民教育的人，必須認同無神論的馬列主義。當壹位具有宗教信仰的中國公民，被政府權力強迫對無神論思想表示認同時，我們怎麽能說他仍享有宗教信仰自由？又如，現行憲法第三十五條規定，公民享有集會、遊行、示威和結社的自由，但全國人大制定的《集會遊行示威法》，和國務院制定的《社會團體登記管理條例》，卻又任由行政機構獨斷的決定是否同意公民的相關申請。而壹旦公民基本權利的行使，必須取決於行政機構的任意和獨斷的裁量，這些權利就等於被完全剝奪了（註5）。
立法機構的職能是通過法律的制定，在觀念世界裏普遍地明確公民的權利和義務；行政機構的主要職能是通過法律的執行，在現實世界裏個別地決定公民的利益和負擔。對於每壹位公民個體而言，掌握著國家強制力量的行政部門是強大而難以抗拒的，因此公民的自由和權利，總是要面臨遭受行政權力侵犯的危險。
在代議制民主政體中，國民的確可以通過定期的選舉，對行政部門進行政治問責，但這種壹般的問責機制，並不適合對受侵犯的公民進行各別的救濟。如果公民個體的權益無法得到及時的保護和救濟，全體國民作為壹個整體所享有的主權，就會被行政機構通過個別的執法予以侵蝕和削減。
為了防止行政權力侵犯公民的個人權利，或是為受侵犯的公民提供及時的救濟，有必要使司法機關完全獨立於行政權力，並可對行政行為的合法性進行審查和裁決。獨立於行政權力的司法，是公民自由和權利的最可靠保障，這是壹個已被人類經驗反復證明的真理。對無辜的公民濫施懲罰和隨意拘禁，歷來是暴政最常見的表現。
如果司法畢竟還有壹定的獨立性，受害者就可以向其尋求救濟。哪怕是通過司法程序將行政機構的暴虐行為公之於眾，也足以引起人們對暴政的憤慨和警惕，從而使行政權力多少有所忌憚。
但是，如果司法和行政權力掌握在同壹批人手裏，公民的自由和權利就全完了。司法部門壹旦和行政部門聯合在壹起，它本身的軟弱必將使它淪為行政權力的附庸，司法部門非但不能成為抗衡行政權力的壹種獨立的力量，反而還將成為替暴虐的行政行為背書的工具(這其實正是中國的公安機關和法院之間關系的現狀)。法院壹旦淪為行政權力(包括警察力量)的附庸，行政權力對無辜公民的獨斷和蠻橫的迫害，就將獲得壹種有條不紊的司法處理的表象，受害者的冤屈和迫害者的暴虐，都將被煞有介事的司法程序的外衣所籠罩，因而不再引人註目。事實上，利用司法程序進行政治迫害，將無辜公民和正直人士入罪下獄，往往是專制政府最喜歡使用的壓迫手段。在這方面，中國政府顯然擁有非常豐富的經驗。
在人類事務中，若能控制壹個人的生活，就足以控制壹個人的意誌。因此，為了確保司法的獨立，有必要使法官享有穩固的職位和薪酬，不能任由立法或行政部門左右法官的任期，或是減少法官的薪酬。對於經由嚴肅而公正的程序獲得任命的法官，除非其行為不當，否則不得將其免職。就司法活動的本性而言，法官的職位甚至不適合定期接受選舉政治的考驗。
在政治選舉中，無論是對立法機構成員的選舉，還是對行政首腦的選舉，選民都可以完全依據自己的利益訴求和感情偏好來投票，而這本身也是代議制民主政體的應有之義。但法官在審理案件時，卻必須超越自己的感情偏好，完全平等和公正地對待每壹位當事人，無論他們是否討人厭惡。如果法官必須定期接受選舉的考驗，並可能由選民投票免職，則法官在審理每壹起引起公眾興趣的案件時，最重要的將不是考慮什麽樣的判決是公正的，而是考慮什麽樣的判決能夠得到公眾的贊許。這樣壹來，當事人的命運將由變動不居的公眾情緒，而不是由穩定可靠的法律來決定，法律和司法的本來作用也將因此而喪失。
司法人員的職責，是根據法律的規定審理和裁斷各類法律爭端，而判斷司法公正與否的標準，就是看裁判結果是否符合法律的文義與精神。在壹個國家，由立法機關根據憲法確立的程序與權限所制定的法律，在其適用範圍內應被視為是最大的公意。法官依法裁判的行為，正是使這種公意得以實現的過程。
為了確保裁判的公正，法官必須超脫於法律以外因素的影響，不管這種影響是來自政治權勢，還是來自公眾輿論。否則，司法公正就不可能實現，體現在法律中的公意也將被犧牲。如果允許法官在法律之外尋找審判的依據，人們甚至無法判斷司法是否公正，因為除了公開施行、措辭嚴謹且彰顯公意的法律，任何其他的評判標準都不可能具有正當性。同時，人們也將無法對自己行為的法律後果，形成較為確定的預期，而這本是法律最重要的作用之壹。
確保法官在判案時，不受偶發和多變的公眾情緒的影響，對於個別當事人和社會少數派的人權保護，是極其重要的。為了檢驗壹項原則是否妥當，最好把它放到最極端的情形加以考查。假設在壹起引發公眾廣泛關註的案件中，根據有效的法律規定，應判當事人無罪，但除當事人和法官之外的所有人都希望判當事人有罪。在這種情況下，人們若是迫使法官作出有罪判決，就意味著所有人在共同對當事人做壹件不公正的事。因為，基於人們組成國家和設立政府的原初契約，每壹個人都應該受到憲法和法律的保護，每壹個人都有理由相信這種保護是穩定和可靠的。
除非經由莊嚴與合憲的立法程序廢除或修改現行法律，法律對人民整體和公民個體同樣具有約束力。如果絕大多數國民強使法官在法律之外加罪於個別的當事人，就等於是為當事人臨時制定有溯及力的法律。但以發生時並不違法的行為，對當事人施加懲罰，顯然是壹種極其暴虐的做法。這種做法即使出自多數人的意誌，也不改其暴虐的性質。為了避免這種多數人的暴政，實有必要盡量讓法官僅對法律和自己的良心負責，而無需選民的投票負責。
堅定而壹貫地守護法律和保障人權，是司法的最主要職責，這壹職責顯非任期不穩的法官所能勝任。如果法官必須時常接受選民的選舉，必將使法官在審理案件時過於遷就民意，從而削弱其惟以憲法和法律為準則的剛正品格。另外，由於人類事務本身的繁復性，法治國家的法律往往浩如煙海，必須長期鉆研和實踐，方能深入理解和熟練掌握。法官的任期若是短暫或不穩定，法官群體將難以達致必要的專業程度，從而有損司法的穩定、莊嚴和公正。人們設立法官職位，本是為了借助於法官的專業知識和素養，確保法律得到剛正不阿的適用。如果人們壹方面希望利用法官的專業素養，壹方面又經常迫使法官拋棄自己的專業判斷，並屈從於公眾的情緒與偏見，這顯然是極不明智的。
在政治上，有壹條公認的可靠原則：在其他情況不變時，權力越大，權力的期限應該越短；權力越小，延長權力期限的危險就越小。在分權制衡的憲政體制中，司法部門的性質和功能，決定了它的權力是最不危險的。立法機構不但掌握了財權，而且還可制定公民權利義務的準則，行政部門則不僅具有職位、榮譽和資源的分配權，而且還掌握著國家暴力機器。反觀司法部門，它既無軍權，也無財權，無法支配社會的力量和資源，甚至不能采取任何主動的行動。司法部門只能對人們訴諸它的具體個案，作出包含詳盡理由的裁判，而為了實施其裁決，它甚至還要借助於行政部門的力量。
可見，獨立的司法權力，是公民自由和權利的重要保障，同時又不大可能構成對民眾自由的重大威脅，更不會導致對國民主權的篡奪。讓司法部門在審理具體案件時，處於壹種獨立於民眾情緒的地位，可以視為人民所采取的壹種謹慎而明智的措施，用以防止自身由於壹時盲目或激動，而作出錯誤或不公正的事情。
當然，司法獨立絕不是說法官可以不受約束，而是說法官在審理個案時，不應受到法律以外的其他因素的幹擾。為了實現司法公正而對法官進行的約束，不是為了左右具體個案的審判結果，而是為了使法官在審理案件時，處於免受法律之外因素幹擾的地位。例如，公開透明的訴訟程序、嚴密的法官行為規範及懲戒措施、嚴格的案件回避制度，以及自由的新聞監督，都是對法官的正當而必要的限制和約束。這些限制和約束不是為了左右案件的裁判結果，而是為了防止法官的審判行為脫離法律的軌道。對法官的限制和約束，是為了達致這壹狀態：對於法官來說，只有對案件依法進行公正的審判，才是最合乎自身尊嚴、榮譽和聲望的做法；不公正的審判將有損法官的聲譽，卻又無法為他贏得任何其它的利益。
如果法官不能獨立地審判，就不可能有公正的司法，法律本身也將形同虛設。司法活動的實質，是將普遍的法律適用於具體的案件，因此司法公正包含著兩個最基本的要求：(1)準確地認定案件事實；(2)正確地適用法律規定。但在中國的現行體制下，那些具備法律專業知識且親自審理案件的法官，卻不能獨立地對案件作出相應的裁判，而是必須順從其背後的政治權力的意誌。由於這些握有權力的發號施令者，壹方面並未通過親自聽審去全面了解案件事實，另壹方面又往往並不具備足夠的法律專業知識，因此不可能保障裁判結果的公正性。
當手握權力的人可以左右法官的裁判時，必將出現無窮無盡的司法弊端和觸目驚心的司法腐敗。在這種情況下，確鑿的證據和明確的法律，都不能確保人們取得通常可預期的判決。為了獲得對自己有利的判決，人們不得不把心思放在法庭之外，極力去接近和巴結能夠左右法官裁判的掌權者。久而久之，在這些掌權者身邊，就將圍繞著壹群阿諛奉承之徒，包括壹些淪為權力掮客的職業律師。
他們用盡壹切可能的手段，不厭其煩地向掌權者索要壹紙批文，以便以更高的價碼轉賣給當事人。
在中國，從現有的政治體制來看，所有的法院都必須接受執政黨的控制和領導，從法院內部的行政化管理來看，所有的法官又必須聽命於自己的上級。因此，案件的結果，經常不是由親自審理案件，且需在判決書上署名的法官來決定，而是由那些既不曾審理案件，也不用在判決書上署名的掌權者來決定。在這種情況下，那些實際決定案件結果的掌權者，可通過避免在判決書上署名來逃避輿論的譴責；那些必須在判決書上署名的法官，則可通過托詞於上級的壓力來逃避良心的譴責。這就難免在使法官群體喪失職業尊嚴和權威的同時，也使整個國家的司法喪失最起碼的公正。在今天的中國，法官的裁判早已淪為可以隨意販賣的貨品，法律的規定，也已成為可以肆意毀棄的空文，這又有什麽好奇怪的呢？在壹個真正的法治國家，法律具有最高的權威，任何個人或組織都必須受到法律的約束，不得享有超越法律的特權。中國共產黨經常信誓旦旦地宣稱，“黨必須在憲法和法律範圍內活動”，但這顯然是壹句毫不可信的空話，因為基於中國現有的司法制度，中國共產黨必然要高居於法律之上，成為壹群不受法律約束的法外之徒。
壹個政黨的活動，是否處於憲法和法律範圍之內，本應由司法機關進行獨立的裁判，但中國的法院卻完全由政法委所領導，因此，共產黨的任何活動是否合乎憲法和法律，最終還得由共產黨自身來判定。這種由當事人擔任自身案件的裁判者的做法，完全違背了司法活動的本性，並使當事人實際上不受任何法律的約束。而如果壹個國家的執政者可以不受法律的約束，這個國家就不可能有真正的法治，也不可能有公正的司法。
2007年底，時任中共中央總書記的胡錦濤先生，在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上，要求政法工作應堅持“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”。壹年之後，時任最高人民法院院長的王勝俊先生，又將“三個至上”確立為各級人民法院工作的指導思想。
最高人民法院的這壹提法，曾受到不少法律人士的批評甚至嘲諷。不過，王勝俊先生雖然並不具備擔任首席大法官所需的專業知識，但作為壹名資深的政治官僚，他呼應並大力宣揚這種荒謬可笑的口號，絕不會是毫無緣由的。壹項政策越不可思議，制定政策的人可能獲得的利益也就越巨大，因為任何智力正常的人，都不會冒著被眾人取笑的風險，提出壹些明顯荒唐卻又無利可圖的政策。將“三個至上”樹立為法院工作的指導思想，這壹做法的目的，其實就是為政權權力幹預司法審判，提供壹種方便而堂皇的借口。
司法工作的作用，在於為兩個以上當事人之間的爭端，作出唯壹、確定和有約束力的裁判。司法裁判結果的唯壹性和確定性，有賴於裁判準則的唯壹性和確定性。自法律內部來看，如果對於壹個具體案件存在兩個以上可供適用的法律條文，而這些條文包含的法律規範內容是壹致的，這些條文不過是重復了同壹個裁斷準則；倘若這些條文包含的法律規範內容不壹致，裁斷者則必須求助於相應的法律適用規則(如“上位法優於下位法”、“特別法優於壹般法”、“新法優於舊法”等規則)，以選定其中的壹個裁判準則。
無論如何，兩個或兩個以上不同的裁判準則，絕不可能同時適用於同壹個案件。
在法律之外尚有司法裁判準則的情形亦可分為兩種：倘若法律之外的準則與法律的準則是壹致的，前者不過是不必要的重復；倘若兩者並不壹致，裁判者則必須決定何者具有適用上的優先性。在後壹種情形，裁判者必須在裁判中適用其中壹個準則，而忽略其他的準則。總之，這些不同的準則，不可能同時成為司法裁判的“至上”準則。
當法律規定與法律之外的準則不壹致時，司法案件的裁判最好以法律為準。這樣做的理由包括兩個方面。第壹，從技術上講，在壹切社會規範中，法律規範往往用語最為精確，含義也最為確切。
將法律作為司法裁判的至高準則，壹方面有利於公眾對自己的行為後果形成確定的預期，另壹方面也容易形成更明確的關於裁決是否公正的判斷標準，從而有力地約束法官裁判的任意性。
第二，從正當性角度而言，法律往往是由壹個社會最具代表性的機構所制定，立法中的利益平衡和取舍，理應高於立法之外的利益考量。人們若是認為，有些利益重要到了可以讓法官在裁判時置法律於不顧，那最好還是將這些利益規定到法律之中。任何可以通過司法裁判得到實現的利益，都必然可以在法律之中得到規定。如果有些利益連立法機構在集思廣益和深思熟慮之後，都無法以明確的語言規定在法律中，人們怎麽可能指望，忙碌的法官們能夠在較短的審案期限內領悟到這些利益，並將它們體現在裁判文書中？在任何社會，明確的法律規定，以及民眾因知悉法律而產生的權利意識，都是對政治權力最重要的制約。這種制約的不斷增強，必然會讓那些習慣於擅權專斷的政府官員深感不便。實際上，中國的各級政府官員，經常露骨地表示出對法律的不屑，以及因權力受到法律約束而產生的惱怒。“三個至上”的提出，只不過是在更高層次上，以更加理論化的方式，表現出對制約權力的法治原則的抵制與反動。
如果說法治原則意味著，法律是法官的最高上司，那麽“三個至上”則意味著，上司是法官的最高法律。不過，既然“三個至上”的口號，把“黨的事業至上”和“憲法法律至上”並列為司法工作的指導思想，那就表明黨的事業和憲法法律畢竟是有所不同的東西。
這也意味著，法官若是遵循“黨的事業至上”的準則，就有可能要放棄“憲法法律至上”的準則。由此亦可表明，所謂黨的事業，完全是壹種毀棄法律的事業，是壹種與法律所蘊含的公正精神背道而馳的事業。
結論
中國共產黨只是壹群國民主權的篡奪者，它在中國實行的壹黨專政統治，是壹種毫無正當性的權力僭越，也就是說，是由壹幫缺乏正當統治權的人所實行的非法統治。
中國共產黨既然是國民主權的篡奪者，就必然要剝奪國民自由選任執政者的權力，不可能容許任何政黨競爭。為了使自己的專制統治不受挑戰，它甚至還要進壹步剝奪國民的結社權，以壓制國民采取共同行動的自由。
用武力篡奪的權力，也必須用武力來維持。中國共產黨所奉行的軍隊政黨化原則，已使由全體國民供養的中國軍隊，徹底淪為執政黨的黨衛軍。這種迫使軍隊與人民為敵的做法，既扭曲了軍隊的本性，也辱沒了軍隊的榮譽。
專制統治者不但需要用武力脅迫人民，而且還需要用謊言欺騙人民。中國共產黨為了掩蓋它篡奪國民主權、壓迫中國人民的事實，除了剝奪人們的新聞出版自由，還不惜利用系統和全面的黨化教育，去束縛國人的心靈，禁錮國人的理性。但壹個政權若是不遺余力地禁錮人們的理性，必然是因為它知道自己的存在違反了人類的理性。
在中國，整個國家的權力都集中在幾個不對國民負責的人手中，因此中國的現行政體，可以恰當地稱為寡頭專制政體。在這種高度集權的政體中，虛假的代議機構通過法律的制定，對國民進行普遍的壓迫；腐敗的行政部門通過法律的執行，對國民進行個別的壓迫；孱弱的司法機關則純粹是政治權力的附庸，它非但沒有成為守衛公民自由的堡壘，反而成了摧殘公民權利的幫兇。
人世間最暴虐的統治者，就是連自己制定的法律都不遵守的統治者。從這壹意義上，說中國正處於暴政之下，是壹點也不過份的。
因為，在今天的中國，最不尊重法律、最經常破壞法律的人，正是那些制定法律、執行法律和解釋法律的人。
中國共產黨曾推出過各種各樣的“理論”，企圖證明它的統治是正當的，但它的壹套又壹套的說辭，無不充滿了謊言和詭辯，根本經不起認真的推敲。實際上，壹個政黨完全壟斷壹個國家的政治權力，就是把本應屬於全體國民的國家主權，強行搶奪到自己的手中。這種把不屬於自己的東西搶奪到手的行為，在任何人類社會都是毫無正當性的強盜行為。將這種強盜行為論證為正當合理的，是任何壹種人類語言都無法做到的，因為，否定強盜行為的正當性，恰恰是人類社會區別於動物世界的標準之壹。不過，至於這種行為能否用魔鬼的語言證明為正當的，那就只有魔鬼自己才知道。
第十壹章 中央與地方的關系
在國際交往中，民族國家常被視為彼此獨立和內部統壹的實體，但在國內政治上，各個國家都存在壹系列的權力劃分，其中包括中央政府和地方政府之間的權力劃分。壹個國家的憲法，往往有壹些關於政府權力的層級和地域劃分的規定，以提供處理中央和地方關系的法律框架，從而確定這個國家的結構形式。
單壹制和聯邦制是兩種主要的國家結構形式，前者意味著中央政府握有整個國家的政治權力，地方政府的全部權力都源於中央政府的授權，中央政府甚至可隨時廢除或設立地方行政區域；後者意味著中央政府和地方政府擁有各自的權限，雙方在憲法規定的權限內，獨立地行使權力，不受對方的幹預。按照官方的說法，中國是壹個實行民族區域自治的單壹制國家。在對中國的國家結構形式進行評論之前，我們有必要先厘定支配中央和地方關系的正當原則。
基於歷史、地理、文化、經濟或族裔等方面的因素，國家常被劃分為大小不等的行政區域。因此，除了像新加坡這樣的微型國家外，絕大多數國家除了擁有壹個全國性的中央政府，還擁有壹些僅對特定區域進行管轄的地方政府，並且需要通過立法界定它們各自的地位、功能和職權。
在正常情況下，全體國民是國家的主權者，政府則是主權者意誌的產物。無論是中央政府，還是地方政府，都只是國民用來進行自我治理和促進共同利益的手段。既然政府的存在是為了處理公共事務，對於那些只與個人有關的事情，就只能由個人單獨決定，政府並無正當的管轄權力。這壹原則可以擴展至壹切純屬地方事務的處理：壹切僅涉及某個地區的事務，都應當完全由該地區的人們自己去決定。
試想壹個國家被劃分為若幹大小不等的省(或州、府)，每個省又被劃分為若幹面積各異的縣(或市、區)。各省必然都有壹些只和本省居民利益有關的事情，這些事情顯然只能由省內居民決定，而不能由中央政府管轄；在每個省裏，各縣又必然有壹些只和本縣居民利益有關的事情，這些事情也顯然只能由縣內居民決定，而不能由中央或省級政府管轄。
對於與自己利益無關的他人事務，人們不應橫加幹涉，這是人類社會最重要的道德準則之壹。在人類事務的管理中，如果有權作出決定的人，卻無需承當實施決定的成本和後果，這無疑是極不正當和極其危險的狀態。因此，在壹個國家，必須由全體國民(或通過代表)共同管理的，只能是全國性的事務，地方性事務則應當由當地居民通過地方政府進行管理。地方政府的產生和地方官員的任用，對他們進行監督和約束，為他們履行職責提供必要的經費，諸等事項的決定權，都不應屬於中央政府，而應屬於當地的居民。
每個省、縣、鄉鎮或村莊，不論大小，都有壹些特殊的利益，為其內部居民所共有。地方政府(包括代議和執行機構)存在的主要目的，就是為了使那些共享地方利益的人們，可以自行安排和促進自身的利益。即使各地對其自身利益處理失當，只要不損害別的地區的利益，上級政府也無需加以幹涉，而應由當地居民自行糾正。
因為，壹項地方性政策是否得當，只有當地居民才有切身的感受，此項政策是否應當加以糾正或廢止，也只有當地居民才有正當的決定權。
當然，中央政府作為全體國民意誌的產物，既是全體國民共同利益的代管者，也是國家統壹的象征，其管轄權應及於整個國家的每壹寸土地。各級地方政府都是存在於壹國之內的團體或機構，如果它們可以完全不受中央政府的管轄，那麽國家的統壹就無從談起。
因此，問題不在於中央政府是否對地方政府有管轄權，而在於在何種事務上有管轄權。這裏不可能詳盡列明此類事務的範圍，而只能簡要提及其中的重要方面。
首先，為了避免政府機構的繁復，地方政府經常要代為處理具有全國性意義的事務。對於這些事務，中央政府有權責令地方政府依照憲法和法律的規定，切實履行好自己的職責，並為此采取必要的措施。
其次，對於某些本身歸入地方性的事務，中央政府仍可能制訂全國通行的準則，比如旨在普及義務教育的法規，或旨在保障校舍安全的法規等。地方政府若是違反了此類法規，中央政府則可正當地加以幹預。
再次，保護和尊重憲法確認的公民基本權利，也是地方政府的重要職責。如果地方政府侵犯公民的基本權利，比如專斷地剝奪人們的自由或財產，或是不能保障法律案件的公正審判，哪怕受害的只是當地居民，中央政府也有權采取壹切必要的措施，確保憲法中的規定得到不折不扣的實施。畢竟，公民的人身和財產安全，以及司法的公正等，是國家的頭等大事，也是政府的首要目的。
另外，如果在某壹行政區域內，多數派企圖歧視和壓迫少數派，或者拒絕賦予外來居民以平等權利，中央政府也絕不能坐視不管。
最後，如果某壹地區的人們在處理地方事務時，損害到了別的地區的利益，上級政府當然有權對地區間的糾紛進行裁處。
可見，在全國性的事務上，中央政府可對地方政府行使管轄權，但在純屬地方性的事務上，國家權力必須尊重地方的自治權。國家權力和地方權力都必須恪守本分，地方權力不能為了地方的特殊利益，去侵犯全體國民的普遍利益，國家權力也不能打著普遍利益的幌子，去侵犯純屬地方的特殊利益。因此，壹種合理的國家結構形式，或者說對中央與地方關系的合理安排，應當允許和確保國家統壹前提下的地方自治。
在壹個統壹國家之內實行地方自治，就意味著地方政府擁有壹些連中央政府也必須尊重的權力，而最適合這種情況的國家結構形式就是聯邦制。因為，聯邦制的關鍵之處即在於，各個行政區域都可以享有壹定的權力，因而不能被中央政府輕易地忽視。聯邦制旨在保障中央和地方政府互不損及對方特有的權力，在確保中央政府擁有足夠權力來管理整個國家的同時，也賦予地方政府以高度的自治權。
在中國，不少人對聯邦制懷有壹種根深蒂固的誤解，認為實行聯邦制必然會損害國家主權的統壹。這些人似乎混淆了聯邦制和邦聯制。邦聯制實質上是多個主權單位的自願聯合，而不是真正意義上的統壹國家，聯邦制則是壹個主權國家內部的政權結構形式。在聯邦制國家，就國際關系而言，只有中央政府才能對外代表國家，與其它國家簽訂協約，結成同盟，或是參與國家間組織；就國內政治而言，地方自治單位及其居民不但無權退出聯邦，而且還必須承擔維護國家領土完整和主權統壹的義務。聯邦制國家的中央政府，不但可管轄各個自治單位，而且還可直接管轄其中的公民個體。因此，聯邦制與國家主權的統壹，兩者之間並不存在任何內在的沖突。
人們甚至可以說，聯邦制更有利於鞏固國家主權的統壹，因為它最適合在國民之中培養真正的愛國精神。真正的愛國精神，總是起源於人們對出生地的眷戀。聯邦制由於尊重人們管理地方事務的自主權，承認人們在家鄉和社區事務中的政治重要性，因而有助於強化人們對出生地的感情。在情感的強弱等級中，人們首先關心的是自己的家庭，其次是村莊、鄉鎮和省市，最後才是國家。聯邦制順應了人們的自然情感，可為人們的愛國精神註入真實的內容和實在的利益，在個人與國家之間締結各種牢固的紐帶。
相反，那種排斥地方自治的中央集權制，則企圖通過取消這些中間環節，來縮短個人與國家之間的聯系，最終的結果卻是摧毀了這種聯系。壹個人若是連自己身邊的事情都無權過問，他將很難對自己的國家產生深厚的感情。就像在壹所學校，如果不允許學生首先追求班級的榮譽，他們又怎麽會忠於整所學校的榮譽？中央集權制的國家，常常在剝奪人們管理地方事務自主權的同時，又不厭其煩地教導人們熱愛自己的國家。但是，這種空洞乏味和冠冕堂皇的宣教，只能鼓勵人們喊出偽善的愛國口號，或是催生出短暫的狂熱情緒，卻不能在國民之中培育深厚而持久的愛國情感。
在中央集權制國家，所有的權力和利益都被集中到首都，所有的野心家和逐利者都在那裏大顯身手。對於大多數人來說，成功的前提就是遠離自己的家鄉，努力奔赴和擠進權力及資源的中心。人們對出生地的印象和感情日益淡漠，每個人都像外鄉人壹樣，在自己的國家奔波漂流、茍延殘喘。沒有任何地方能讓人們感到自己還有個祖國，對他們來說，祖國已變得無關緊要，因為他們的感情在祖國的任何地方都找不到寄托。
有些人覺得，中央權力越是深入到國民生活的每壹個細節，國家主權的統壹就越牢靠。但這種似是而非的想法是經不起推敲的。
從社會分工的角度來看，讓壹個人或壹個機構專門做壹件事，他們就更容易把它做好。中央政府作為全體國民的代表，本來就應該專心管理與全國性利益有關的事務，並努力維護國家主權的統壹。中央政府若是過多地涉入純屬地方性的事務，那就越過了其正當權力的界限。在這種情況下，中央政府的幹預不但有可能忽視各個地區的差異性，使地方利益成為劃壹政策的犧牲品，而且難以恰當、公平地衡量各個地區的利益，從而在各地播下怨恨和紛爭的種子。況且，任何壹個政府的資源和精力都是有限的，中央政府壹旦過多地介入地方事務，就容易偏離它的本來目的，以致在維護國家利益和主權統壹方面力不從心。這顯然是歷史上眾多中央集權制國家最終趨於崩潰的原因，也是現今多數大國采用聯邦制的理由。
認為聯邦制當然不利於國家主權的統壹，這壹觀點既經不起理論的辨析，也得不到事實的驗證。例如，美國是壹個典型的聯邦制國家，但這並未影響它對自身主權的重視。在國際社會，美國可以說壹直都是對國家主權最為敏感和珍視的國家之壹。在國內方面，美國的聯邦制不但很少引發地方勢力對國家主權的挑戰（註6），而且還有效地克服了種族和宗教多樣化可能導致的治理難題，使不同的族裔和教派能夠在同壹個國家共處與融合。在美國獨立革命的初期，大陸議會不過是由各殖民地所派代表組成的臨時機構，它的職責僅限於向各殖民地提出建議。大陸議會不掌握任何強制性的權力，它既不能制定法律，也不能執行法律，但卻得到了北美十三州民眾的衷心服從，這種服從是當時歐洲的任何中央集權政府都未曾得到過的。
北美民眾遵從大陸議會的決議，對英王的武力鎮壓進行勇敢的反抗，並不是出於任何抽象的國家意識或空泛的愛國情緒(因為那時北美甚至還不是壹個統壹的國家)，而是為了保護自己的財產和管理當地事務的自由，不受遠方的外來權力的專斷支配。
前蘇聯的解體，可能會被壹些人視為聯邦制失敗的例證，但只要稍加考察，就會發現事實並非如此。根據前蘇聯的憲法，蘇聯是壹個聯邦制國家，由十五個享有平等權利的加盟共和國按照自願聯合的原則組成，各加盟共和國甚至擁有自聯邦分離的權利。但是，由於壟斷執政權的共產黨具有高度集權的特性，再加上嚴格的中央等級計劃體制，蘇聯的聯邦制可以說是壹個十足的“贗品”。在前蘇聯，既不存在政府分支之間的橫向分權，也不存在政府層級之間的縱向分權，各加盟共和國並不享有真正的自治權力。莫斯科的專制統治和政治壓迫，在表面上杜絕了各加盟共和國謀求分離的行動，在實質上卻每天都在強化人們追求獨立的願望。因此，共產黨的集權統治壹旦松動(這顯然只是遲早的事)，蘇聯的解體也就難以避免。
鐵托統治下的前南斯拉夫，其初期的體制與蘇聯非常類似，即以名義上的聯邦制掩飾實質上的中央集權制。根據1946年的南斯拉夫憲法(該憲法系仿照1936年的蘇聯憲法而制定)，它的六個共和國無論人口和經濟狀況如何，都向人民議會輸送同等數量的代表，在人民議會的主席團中，每個共和國都有壹名主席成員。但實際上，當時的南斯拉夫仍是壹個高度中央集權的國家，各共和國雖有自己的政府、憲法和法律，但它們的權力都只是名義上的，各共和國的部會也只是聯邦政府的下級機構。這種強令地方服膺中央的做法，不但沒有消除人們的分離主義情緒，反而使其日益累積。
在鐵托統治的後期，經過幾次憲法的修正，各共和國及自治省獲得了近乎國家主權的權力，聯邦政府在行使國防、外交等主權性權力時，亦需得到各共和國和自治省的壹致同意。1974年頒布的新憲法甚至規定，各共和國有權利退出聯邦，這就為分離主義者提供了明確的法律依據。這種過度下放權力的做法，已使南斯拉夫的聯邦制逐漸轉為邦聯制，從而使地方自治逐漸失去了國家主權統壹的前提。更糟糕的是，對“吉拉斯主義”(壹種意圖改變南共壹黨專政體制的主張)所進行的清算，表明鐵托在滿足各共和國地方主義訴求的同時，卻不想通過政治民主化的途徑，努力強化中央政府的合法性。鐵托在世時，依靠其個人權威及其對安全部隊的控制，南斯拉夫的統壹尚可勉強維持。在他去世後，由於他的繼承人並不具備與他相當的影響力，南斯拉夫聯邦便開始分崩離析。可以說，蘇聯和南斯拉夫的解體，再次驗證了政治學上的壹個普遍規律：如果壹個國家不是建立在公正合理的制度之上，而是建立在某個政黨或個人的權威之上，那麽隨著這個政黨的衰敗或這個人的死亡，這個國家也必將陷入動蕩或解體的危險之中。
現代聯邦制作為壹種與單壹制相對的國家結構形式，它在確認國家主權統壹的前提下，特別註重對地方自治的保障。但是，這並不意味著單壹制壹定與地方自治不相容。
從人類政治實踐的歷史來看，聯邦制確實是地方自治的自然產物，聯邦制國家往往是由多個享有自治權的政治實體結合而成；單壹制則壹般伴隨著中央集權的政治傳統，單壹制國家大都具有長期的專制和獨裁統治的歷史。不過，不少原來的單壹制國家，在實現政治民主化的同時，也在不斷擴大地方自治的範圍和權限。實際上，當今世界的壹個明顯趨勢，就是單壹制國家正努力向準聯邦化的方向轉變，英國、法國和日本都是這壹趨勢的顯著例證。
英國壹直是壹個單壹制國家，但卻有著悠久的地方自治傳統，被譽為“地方自治之家”。自十九世紀起，英國各地居民便可按照自己的意願組織地方自治機關，選舉本地的地方議會，並利用本地區的財力處理地區內部的公共事務。1997年英國工黨執政後，開始向蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦下放權力，允許它們通過選舉產生各自的議會及執行機關，從而使地方政府的結構、職能及其與中央的關系，都發生了很大的變化。
法國也是壹個單壹制國家，其原有的制度很大程度上是在等級式控制的鏈條中運作的。但在上世紀八十年代，密特朗總統有意改變第五共和國繼承自雅各賓派和拿破侖的中央集權制，開始大力推行政治分權方案。為了給地區政府註入新的活力，法國的分權方案擴大了地方政府的權力和職責，並將省長(由內政部長任命並對其負責)的行政權，轉移到地方民選首長手中。法國政治分權的關鍵壹步，是從行政放權過渡到立法分權。1972年成立的、旨在貫徹“功能性區域主義”戰略的二十二個地區公共機構，也被改造為完全的地區政府，均有直接選舉產生的議會。
類似的情況也發生在日本。日本1871年建立的國家體系復制自法國，但早在二戰之前，地方就有權建立自治機構，這些機構在壹定程度上獨立於中央政府，地方居民可以在不同程度上參與和處理當地公共機構的各項活動和事務。二戰結束後，按照日本憲法和《地方自治法》的規定，地方自治體在與中央政府的關系中，無論是在形式上，還是在實踐中，其自治權和獨立地位都得到了認可和保障。2004年4月，日本實施地方分權修正案的壹攬子計劃，又將很大壹部分政府職能，由中央政府下放到地方自治體。在日本，作為代議和決策機構的地方議會，和作為行政機構的地方自治體首腦，均由當地選民直接選舉產生，這種民主模式的建立，意在通過議會和行政首腦之間的相互監督，以實現合理的自治。
上述國家的政治實踐表明，地方自治和單壹制的國家形式，是完全可以相容的。因此，在中國，中央和地方的關系問題，其癥結不在於單壹制，而在於以壹黨專政為基礎的中央集權制。這壹體制不但構成對國民主權的篡奪，而且構成地方自治的障礙。
壹個國家是由全體國民組成的自治體，選任執政者是全體國民最基本的自治權力。同樣，壹個地方性政治實體也是由當地居民組成的，地方自治的最基本要素，就是作為自治機構的地方政府，其主要組成人員必須由當地居民來選任。但是，如果壹個國家的國民主權被少數人所篡奪，這些人為了在全國範圍內貫徹其專斷意誌，就不但要完全控制中央政府，而且還要完全控制各級地方政府。
在中國大陸，根本不存在真正的地方自治。由於各行政區域的主要官員都由上級黨政機關任命和派遣，當地民眾無法決定地方官員的去留，也無法對他們進行有效的監督和制約，地方政府因此就不可能對當地民眾的訴求，及時作出認真的回應。壹方面，對於地方官員來說，為了保住和提升自身的權位，最重要的事情就是盡力取悅上級權力，哪怕為此損害本地民眾的利益也在所不惜。另壹方面，圍繞著地方官員，總是容易形成各種不正當的利益圈子，這些相互勾結的人為了逐取私利，又將極力阻礙普遍性法律的執行。這就使得兩種看上去相互排斥的危害經常同時出現：普遍性法律的執行情況糟糕，地方性利益也得不到維護。這就難怪在中國，每天都有大量的訪民，從各地絡繹不絕地奔赴首都。這些可憐的訪民似乎還未認識到，他們前往尋求救濟的中央政府，恰恰是他們的苦難和不幸的根源。
權力總是易於腐敗，過於集中的權力將使政府變得腐化和暴虐。
地方自治作為壹種縱向分權模式，可在地方政府之間以及地方和中央政府之間，形成壹定的權力制約，並建立起壹個有利於保護個人自由的權力制衡網絡。而在中國，中央集權制使各級政府的權力高度集中和壹體化，並使政府權力失去必要的制衡，公民權利也就不可能得到有效的保障。
中央集權制阻礙了地方自治的形成，因而也剝奪了人們獲取政治教育的最重要手段。地方自治本可為各地居民提供參與本地政治的機會，有助於造就有良好公共品德和有見識的公民。各種地方性職位不大會被才智傑出的人所貪戀，任職者的失職也不大會造成廣泛的危害，因而最適合作為壹種便利的媒介，把政治教育和訓練帶給底層民眾。在地方自治過程中，人們除了行使選舉權，還有更多被選的機會，許多人都可通過輪流或選拔的辦法，擔任各種地方管理職務。他們在這些職位上，必須為公共利益思考和行動，因而更容易形成良好的公民意識和民主精神。
中央集權制的另壹個弊端，就是容易抹殺地方特性和地方利益，並造成資源分配的不公平。不同地區各有其不同的地理、文化和經濟社會特點，不同地方的人們也多有不同的利益偏好。地方自治允許不同地方的民眾，通過地方民主過程充分表達和實現自己的利益訴求，由於各地民眾和政府顯然更了解當地的情況和利益，因而更可能制定符合當地需要的政策。但在壹黨專政的中央集權體制下，考核各地政府業績和評估各地政策效果的主體，不是對此有切身感受及利益的當地民眾，而是壹個遙遠的、高高在上的中央政府。這就難免會使各地政府不顧當地的實情和民眾的利益，為了迎合上級偏好而大搞形象工程，並推出各種不切實際的產業項目。這也能說明，中國為什麽壹直都存在嚴重的產能過剩和低水平重復建設問題。
另外，由於太多的權力和資源都被集中到了首都，並由中央政府加以分配，各地政府之間的競爭，就不是表現為合理政策和良好治理的競爭，而是表現為討好和賄賂中央官員的競爭。各地政府都將紛紛派出自己的人馬，削尖腦袋擠進各部委的大門，以便在資源分配中多撈到壹些好處，這些行為在引發腐敗和不公的同時，也催生了中國特有的怪胎，即在首都城市四處林立的駐京辦。
按照中國官方的說法，民族區域自治制度的實行，成功地解決了中國的民族問題，但這種深受斯大林民族政策影響的制度，實際上只會不斷加深民族之間的裂痕，強化民族之間的矛盾。
首先，現行的民族政策完全建立在壹個錯誤的原則之上，因為它把作為整體的民族視為權利的享有者，並試圖以民族整體的平等，去取代公民個體的平等。實際上，在國內政治中，權利的享有者總是作為個體的公民，而不是作為整體的民族。只有在國際政治中，作為整體的民族才有可能成為權利的享有者，並享有包括民族自決權在內的群體權利。為了解決民族問題，中國原本應該通過憲法和法律的公正實施，確保每壹個體(不論其來自何壹族群)都能享有完全平等的公民權利，並盡量淡化人們的族群身份。在政治上和法律上，全體國民都將共享“中國公民”這壹身份屬性。在此前提下，任何同壹族群的人，都可以自由信奉同樣的宗教，分享同樣的文化和習俗，並在他們的聚居地實行地方自治，但這都是他們作為中國人行使公民權利的自然結果，而不是因為他們碰巧屬於某壹族群。
不幸的是，在現行的制度下，中國政府卻喜歡強調作為整體概念的民族之間的平等，甚至時常誇耀中央政府對少數民族的照顧和優待，而不是努力保障組成各民族的個體公民之間的平等權利。比如，在壹些所謂的敏感時刻，中國的藏族或維吾爾族公民經常受到各種特別對待，甚至在入住賓館時，都可能遭遇特殊的困難。在民族問題上，中國目前的種種做法，壹方面處處都在少數民族人群中埋下忿恨的種子，另壹方面又時時都在提醒他們牢記自己的民族身份。在中國，甚至連身份證的設計，都要把人們鎖定於某個民族並不斷提醒他們，好像是生怕他們會忘了，除了中國人之外，他們還有另壹個身份。
其次，中國政府對公民遷徒自由的剝奪，阻礙了不同民族的交流與融合。在壹個公民享有遷徒自由的國家，無論來自哪個族群的人們，都可能出於工作、生活或求學的緣故，更加自由和方便地遷居他處。這種情況，不但有助於在全國範圍內形成壹個壹體化的人才市場，而且還將促使同壹特定族群的人們，更為廣泛地分散到全國各地，從而降低民族分離主義的吸引力。但中國政府剝奪公民遷徒自由的做法，卻使同屬某壹族群的人們，相對固定地聚居在特定的區域，從而使民族分離主義更加具有現實意義。
再次，中國的民族區域自治制度，並不具有正當的法理基礎。
居住在同壹地區的人們，擁有壹些專屬於他們的共同利益，他們可以授權成立地方政府，以便更好地管理和促進這種利益，這就是地方自治的原由。在法理上，地方自治的權利基礎，是同壹地區的人們處理自身事務的自由，而不是這些人共有的族群身份；地方自治應是全國各地的民眾普遍享有的權利，而不是任何族群特別享有的權利。由此可見，所謂的民族區域自治，壹開始就未曾建立在正當的權利基礎之上。
最重要的是，中國的民族區域自治，只有自治之名，卻無自治之實。同壹族群的人在他們聚居的地方，共享具有族群特色的生活方式，這只是地方自治的體現，而不是地方自治的根據。不過，地方自治確實可以為多民族國家，提供緩解民族矛盾和防止國家分裂的有效機制。當同壹族群的人可以在聚居區域實行自治，並保有自己特有的宗教、文化和生活方式，人們謀求分離的願望就會大為降低，因為分離得到的好處不多，付出的代價卻不小。這樣壹來，即使仍有少數人鼓吹分離，他們也難以得到廣泛的政治支持，而壹旦他們采用極端手段謀求分離，中央政府也可在更為正當的基礎上采取必要的措施。
地方自治，首先在於有權人們選舉地方官員，監督地方政府。
但在中國的民族自治區域，掌握地方最高權力的黨委書記，卻並非當地民眾選舉產生的官員，也不用對當地民眾負責。這種做法既不符合現代憲政民主的原則，也不符合地方自治的要義。壹個無神論的漢族人，在具有宗教氛圍的民族聚居區，行使至高無上的統治權力，只會讓被統治者感到民族和宗教的雙重壓迫。在這種情況下，就像在前蘇聯壹樣，民族解放和宗教自由自然會成為分離主義者最有力的口號。自治權的缺乏激發少數民族的反抗，而反抗又將導致更嚴厲的鎮壓，名不副實的民族區域自治制度，就是在這種“壓迫-反抗-再壓迫”的惡性循環中，不斷加深不同民族之間的仇恨，並為國家的分裂埋下禍根。
為了逆轉目前這種民族矛盾不斷加深的趨勢，中國有必要盡快實行真正的地方自治。但在這壹過程中，必須吸取南斯拉夫的教訓，並借鑒西班牙較為成功的經驗。也就是說，中國必須首先進行全國政治的民主轉型，並根據民主政治的原則，產生正當合法且強而有力的中央政府。只有這樣，中國才能在堅持壹個牢不可破的統壹國家的前提下，實行全國範圍內(包括少數民族聚居區域)的地方自治。
註6：的確，美國曾於十九世紀六十年代爆發了壹場大規模的內戰，且戰爭的直接起因似乎是南方各州對聯邦制下“州權”的堅持。但是，戰爭的真正原因，其實是美國國內圍繞奴隸制所發生的政治紛爭。奴隸制在美國建國前就已存在，關於該問題的紛爭由來已久，因為在奴隸制和《獨立宣言》中“人人生而平等”的主張之間，壹直就存在著深刻和原則性的道德沖突。因此，與其說聯邦制助成了內戰的發生，不如說它最終經受了嚴重的政治紛爭和慘烈內戰的考驗。在內戰期間，為了爭取最廣泛的政治支持，林肯總統壹再宣稱，“維護聯邦的統壹和完整”是聯邦政府的首要目的，這本身就表明，此前八十多年聯邦制度的實踐，已經極大地強化了美國民眾的國家認同。
司法獨立的重要性
全體國民是國家主權的正當享有者，政府的組建以及政府的形式和權限，都應該是出自主權者意誌的產物。憲法即是這種主權者意誌的體現。憲法既是政府得以產生和取得權力的根據，也是國民用來約束政府行為的根本規範。
立法機構是政府的組成部分之壹，其立法權限也應由憲法所界定，不得超出憲法規定的範圍。立法機構制定的法律若是與憲法相抵觸，就不應該發生效力。否則，就意味著立法機構可以超越憲法所賦予的立法權限，並可以隨意侵害或削減憲法所保障的公民權利。
若要認定立法機構制定的法律是否與憲法相抵觸，就必須對憲法和法律進行解釋。基於任何人不得擔任自身案件的裁判者的原則，這種法律解釋的工作，顯然不適合由立法機構來進行，因為立法機構若是可以自行裁決，其制定的法律是否合乎憲法，憲法對立法機構的限制就會變得毫無意義。
認定立法機構制定的法律是否違憲，這壹工作最適合由法院來承擔，因為解釋法律乃是法院正當和特有的職責。賦予法院對法律進行違憲審查的權力，並不表示司法權高於立法權，而只是表明主權者(全體國民)的意誌，高於主權者的代表(立法機構)的意誌。
立法機構的權力是全體國民作為主權者通過憲法所授予的，立法機構不得超越其被授予的權限，更不能進行授權時所明確禁止的事，比如，不得制定剝奪公民言論自由的法律、不得制定溯及既往的法律等。如果立法機構制定的法律違反憲法卻仍然有效，就等於說主權者的代表的意誌，竟然要高於主權者本身的意誌，而這顯然是荒謬和不正當的。因此，立法機構制定的法律如違反憲法，自當歸於無效。法官在審理案件時，將違反憲法的法律認定無效並廢棄不用，僅僅意味著，當法律所代表的立法機構的意誌，與憲法所代表的主權者的意誌相沖突時，法官應當受到後者的約束。
法官既然要承擔對法律進行違憲審查的任務，就必須保持對立法機構的獨立。如果法官缺乏獨立性，或者立法機構和司法機構由同壹種政治勢力所掌控，立法機構的違憲行為就無法得到抗衡與糾正。由於普通的法律往往比憲法規定得更具體、更有可操作性，法官甚至只能置憲法的條文與精神於不顧，優先適用違法憲法的法律規定。如此壹來，憲法中的規定就將形同虛設，憲法所確認的公民權利也將名存實亡。
例如，中國現行憲法第三十六條明確規定，“中華人民共和國公民享有宗教信仰自由”。但全國人民代表大會制定的《教育法》和《高等教育法》，卻又迫使所有接受國民教育的人，必須認同無神論的馬列主義。當壹位具有宗教信仰的中國公民，被政府權力強迫對無神論思想表示認同時，我們怎麽能說他仍享有宗教信仰自由？又如，現行憲法第三十五條規定，公民享有集會、遊行、示威和結社的自由，但全國人大制定的《集會遊行示威法》，和國務院制定的《社會團體登記管理條例》，卻又任由行政機構獨斷的決定是否同意公民的相關申請。而壹旦公民基本權利的行使，必須取決於行政機構的任意和獨斷的裁量，這些權利就等於被完全剝奪了（註5）。
立法機構的職能是通過法律的制定，在觀念世界裏普遍地明確公民的權利和義務；行政機構的主要職能是通過法律的執行，在現實世界裏個別地決定公民的利益和負擔。對於每壹位公民個體而言，掌握著國家強制力量的行政部門是強大而難以抗拒的，因此公民的自由和權利，總是要面臨遭受行政權力侵犯的危險。
在代議制民主政體中，國民的確可以通過定期的選舉，對行政部門進行政治問責，但這種壹般的問責機制，並不適合對受侵犯的公民進行各別的救濟。如果公民個體的權益無法得到及時的保護和救濟，全體國民作為壹個整體所享有的主權，就會被行政機構通過個別的執法予以侵蝕和削減。
為了防止行政權力侵犯公民的個人權利，或是為受侵犯的公民提供及時的救濟，有必要使司法機關完全獨立於行政權力，並可對行政行為的合法性進行審查和裁決。獨立於行政權力的司法，是公民自由和權利的最可靠保障，這是壹個已被人類經驗反復證明的真理。對無辜的公民濫施懲罰和隨意拘禁，歷來是暴政最常見的表現。
如果司法畢竟還有壹定的獨立性，受害者就可以向其尋求救濟。哪怕是通過司法程序將行政機構的暴虐行為公之於眾，也足以引起人們對暴政的憤慨和警惕，從而使行政權力多少有所忌憚。
但是，如果司法和行政權力掌握在同壹批人手裏，公民的自由和權利就全完了。司法部門壹旦和行政部門聯合在壹起，它本身的軟弱必將使它淪為行政權力的附庸，司法部門非但不能成為抗衡行政權力的壹種獨立的力量，反而還將成為替暴虐的行政行為背書的工具(這其實正是中國的公安機關和法院之間關系的現狀)。法院壹旦淪為行政權力(包括警察力量)的附庸，行政權力對無辜公民的獨斷和蠻橫的迫害，就將獲得壹種有條不紊的司法處理的表象，受害者的冤屈和迫害者的暴虐，都將被煞有介事的司法程序的外衣所籠罩，因而不再引人註目。事實上，利用司法程序進行政治迫害，將無辜公民和正直人士入罪下獄，往往是專制政府最喜歡使用的壓迫手段。在這方面，中國政府顯然擁有非常豐富的經驗。
在人類事務中，若能控制壹個人的生活，就足以控制壹個人的意誌。因此，為了確保司法的獨立，有必要使法官享有穩固的職位和薪酬，不能任由立法或行政部門左右法官的任期，或是減少法官的薪酬。對於經由嚴肅而公正的程序獲得任命的法官，除非其行為不當，否則不得將其免職。就司法活動的本性而言，法官的職位甚至不適合定期接受選舉政治的考驗。
在政治選舉中，無論是對立法機構成員的選舉，還是對行政首腦的選舉，選民都可以完全依據自己的利益訴求和感情偏好來投票，而這本身也是代議制民主政體的應有之義。但法官在審理案件時，卻必須超越自己的感情偏好，完全平等和公正地對待每壹位當事人，無論他們是否討人厭惡。如果法官必須定期接受選舉的考驗，並可能由選民投票免職，則法官在審理每壹起引起公眾興趣的案件時，最重要的將不是考慮什麽樣的判決是公正的，而是考慮什麽樣的判決能夠得到公眾的贊許。這樣壹來，當事人的命運將由變動不居的公眾情緒，而不是由穩定可靠的法律來決定，法律和司法的本來作用也將因此而喪失。
司法人員的職責，是根據法律的規定審理和裁斷各類法律爭端，而判斷司法公正與否的標準，就是看裁判結果是否符合法律的文義與精神。在壹個國家，由立法機關根據憲法確立的程序與權限所制定的法律，在其適用範圍內應被視為是最大的公意。法官依法裁判的行為，正是使這種公意得以實現的過程。
為了確保裁判的公正，法官必須超脫於法律以外因素的影響，不管這種影響是來自政治權勢，還是來自公眾輿論。否則，司法公正就不可能實現，體現在法律中的公意也將被犧牲。如果允許法官在法律之外尋找審判的依據，人們甚至無法判斷司法是否公正，因為除了公開施行、措辭嚴謹且彰顯公意的法律，任何其他的評判標準都不可能具有正當性。同時，人們也將無法對自己行為的法律後果，形成較為確定的預期，而這本是法律最重要的作用之壹。
確保法官在判案時，不受偶發和多變的公眾情緒的影響，對於個別當事人和社會少數派的人權保護，是極其重要的。為了檢驗壹項原則是否妥當，最好把它放到最極端的情形加以考查。假設在壹起引發公眾廣泛關註的案件中，根據有效的法律規定，應判當事人無罪，但除當事人和法官之外的所有人都希望判當事人有罪。在這種情況下，人們若是迫使法官作出有罪判決，就意味著所有人在共同對當事人做壹件不公正的事。因為，基於人們組成國家和設立政府的原初契約，每壹個人都應該受到憲法和法律的保護，每壹個人都有理由相信這種保護是穩定和可靠的。
除非經由莊嚴與合憲的立法程序廢除或修改現行法律，法律對人民整體和公民個體同樣具有約束力。如果絕大多數國民強使法官在法律之外加罪於個別的當事人，就等於是為當事人臨時制定有溯及力的法律。但以發生時並不違法的行為，對當事人施加懲罰，顯然是壹種極其暴虐的做法。這種做法即使出自多數人的意誌，也不改其暴虐的性質。為了避免這種多數人的暴政，實有必要盡量讓法官僅對法律和自己的良心負責，而無需選民的投票負責。
堅定而壹貫地守護法律和保障人權，是司法的最主要職責，這壹職責顯非任期不穩的法官所能勝任。如果法官必須時常接受選民的選舉，必將使法官在審理案件時過於遷就民意，從而削弱其惟以憲法和法律為準則的剛正品格。另外，由於人類事務本身的繁復性，法治國家的法律往往浩如煙海，必須長期鉆研和實踐，方能深入理解和熟練掌握。法官的任期若是短暫或不穩定，法官群體將難以達致必要的專業程度，從而有損司法的穩定、莊嚴和公正。人們設立法官職位，本是為了借助於法官的專業知識和素養，確保法律得到剛正不阿的適用。如果人們壹方面希望利用法官的專業素養，壹方面又經常迫使法官拋棄自己的專業判斷，並屈從於公眾的情緒與偏見，這顯然是極不明智的。
在政治上，有壹條公認的可靠原則：在其他情況不變時，權力越大，權力的期限應該越短；權力越小，延長權力期限的危險就越小。在分權制衡的憲政體制中，司法部門的性質和功能，決定了它的權力是最不危險的。立法機構不但掌握了財權，而且還可制定公民權利義務的準則，行政部門則不僅具有職位、榮譽和資源的分配權，而且還掌握著國家暴力機器。反觀司法部門，它既無軍權，也無財權，無法支配社會的力量和資源，甚至不能采取任何主動的行動。司法部門只能對人們訴諸它的具體個案，作出包含詳盡理由的裁判，而為了實施其裁決，它甚至還要借助於行政部門的力量。
可見，獨立的司法權力，是公民自由和權利的重要保障，同時又不大可能構成對民眾自由的重大威脅，更不會導致對國民主權的篡奪。讓司法部門在審理具體案件時，處於壹種獨立於民眾情緒的地位，可以視為人民所采取的壹種謹慎而明智的措施，用以防止自身由於壹時盲目或激動，而作出錯誤或不公正的事情。
當然，司法獨立絕不是說法官可以不受約束，而是說法官在審理個案時，不應受到法律以外的其他因素的幹擾。為了實現司法公正而對法官進行的約束，不是為了左右具體個案的審判結果，而是為了使法官在審理案件時，處於免受法律之外因素幹擾的地位。例如，公開透明的訴訟程序、嚴密的法官行為規範及懲戒措施、嚴格的案件回避制度，以及自由的新聞監督，都是對法官的正當而必要的限制和約束。這些限制和約束不是為了左右案件的裁判結果，而是為了防止法官的審判行為脫離法律的軌道。對法官的限制和約束，是為了達致這壹狀態：對於法官來說，只有對案件依法進行公正的審判，才是最合乎自身尊嚴、榮譽和聲望的做法；不公正的審判將有損法官的聲譽，卻又無法為他贏得任何其它的利益。
如果法官不能獨立地審判，就不可能有公正的司法，法律本身也將形同虛設。司法活動的實質，是將普遍的法律適用於具體的案件，因此司法公正包含著兩個最基本的要求：(1)準確地認定案件事實；(2)正確地適用法律規定。但在中國的現行體制下，那些具備法律專業知識且親自審理案件的法官，卻不能獨立地對案件作出相應的裁判，而是必須順從其背後的政治權力的意誌。由於這些握有權力的發號施令者，壹方面並未通過親自聽審去全面了解案件事實，另壹方面又往往並不具備足夠的法律專業知識，因此不可能保障裁判結果的公正性。
當手握權力的人可以左右法官的裁判時，必將出現無窮無盡的司法弊端和觸目驚心的司法腐敗。在這種情況下，確鑿的證據和明確的法律，都不能確保人們取得通常可預期的判決。為了獲得對自己有利的判決，人們不得不把心思放在法庭之外，極力去接近和巴結能夠左右法官裁判的掌權者。久而久之，在這些掌權者身邊，就將圍繞著壹群阿諛奉承之徒，包括壹些淪為權力掮客的職業律師。
他們用盡壹切可能的手段，不厭其煩地向掌權者索要壹紙批文，以便以更高的價碼轉賣給當事人。
在中國，從現有的政治體制來看，所有的法院都必須接受執政黨的控制和領導，從法院內部的行政化管理來看，所有的法官又必須聽命於自己的上級。因此，案件的結果，經常不是由親自審理案件，且需在判決書上署名的法官來決定，而是由那些既不曾審理案件，也不用在判決書上署名的掌權者來決定。在這種情況下，那些實際決定案件結果的掌權者，可通過避免在判決書上署名來逃避輿論的譴責；那些必須在判決書上署名的法官，則可通過托詞於上級的壓力來逃避良心的譴責。這就難免在使法官群體喪失職業尊嚴和權威的同時，也使整個國家的司法喪失最起碼的公正。在今天的中國，法官的裁判早已淪為可以隨意販賣的貨品，法律的規定，也已成為可以肆意毀棄的空文，這又有什麽好奇怪的呢？在壹個真正的法治國家，法律具有最高的權威，任何個人或組織都必須受到法律的約束，不得享有超越法律的特權。中國共產黨經常信誓旦旦地宣稱，“黨必須在憲法和法律範圍內活動”，但這顯然是壹句毫不可信的空話，因為基於中國現有的司法制度，中國共產黨必然要高居於法律之上，成為壹群不受法律約束的法外之徒。
壹個政黨的活動，是否處於憲法和法律範圍之內，本應由司法機關進行獨立的裁判，但中國的法院卻完全由政法委所領導，因此，共產黨的任何活動是否合乎憲法和法律，最終還得由共產黨自身來判定。這種由當事人擔任自身案件的裁判者的做法，完全違背了司法活動的本性，並使當事人實際上不受任何法律的約束。而如果壹個國家的執政者可以不受法律的約束，這個國家就不可能有真正的法治，也不可能有公正的司法。
2007年底，時任中共中央總書記的胡錦濤先生，在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上，要求政法工作應堅持“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”。壹年之後，時任最高人民法院院長的王勝俊先生，又將“三個至上”確立為各級人民法院工作的指導思想。
最高人民法院的這壹提法，曾受到不少法律人士的批評甚至嘲諷。不過，王勝俊先生雖然並不具備擔任首席大法官所需的專業知識，但作為壹名資深的政治官僚，他呼應並大力宣揚這種荒謬可笑的口號，絕不會是毫無緣由的。壹項政策越不可思議，制定政策的人可能獲得的利益也就越巨大，因為任何智力正常的人，都不會冒著被眾人取笑的風險，提出壹些明顯荒唐卻又無利可圖的政策。將“三個至上”樹立為法院工作的指導思想，這壹做法的目的，其實就是為政權權力幹預司法審判，提供壹種方便而堂皇的借口。
司法工作的作用，在於為兩個以上當事人之間的爭端，作出唯壹、確定和有約束力的裁判。司法裁判結果的唯壹性和確定性，有賴於裁判準則的唯壹性和確定性。自法律內部來看，如果對於壹個具體案件存在兩個以上可供適用的法律條文，而這些條文包含的法律規範內容是壹致的，這些條文不過是重復了同壹個裁斷準則；倘若這些條文包含的法律規範內容不壹致，裁斷者則必須求助於相應的法律適用規則(如“上位法優於下位法”、“特別法優於壹般法”、“新法優於舊法”等規則)，以選定其中的壹個裁判準則。
無論如何，兩個或兩個以上不同的裁判準則，絕不可能同時適用於同壹個案件。
在法律之外尚有司法裁判準則的情形亦可分為兩種：倘若法律之外的準則與法律的準則是壹致的，前者不過是不必要的重復；倘若兩者並不壹致，裁判者則必須決定何者具有適用上的優先性。在後壹種情形，裁判者必須在裁判中適用其中壹個準則，而忽略其他的準則。總之，這些不同的準則，不可能同時成為司法裁判的“至上”準則。
當法律規定與法律之外的準則不壹致時，司法案件的裁判最好以法律為準。這樣做的理由包括兩個方面。第壹，從技術上講，在壹切社會規範中，法律規範往往用語最為精確，含義也最為確切。
將法律作為司法裁判的至高準則，壹方面有利於公眾對自己的行為後果形成確定的預期，另壹方面也容易形成更明確的關於裁決是否公正的判斷標準，從而有力地約束法官裁判的任意性。
第二，從正當性角度而言，法律往往是由壹個社會最具代表性的機構所制定，立法中的利益平衡和取舍，理應高於立法之外的利益考量。人們若是認為，有些利益重要到了可以讓法官在裁判時置法律於不顧，那最好還是將這些利益規定到法律之中。任何可以通過司法裁判得到實現的利益，都必然可以在法律之中得到規定。如果有些利益連立法機構在集思廣益和深思熟慮之後，都無法以明確的語言規定在法律中，人們怎麽可能指望，忙碌的法官們能夠在較短的審案期限內領悟到這些利益，並將它們體現在裁判文書中？在任何社會，明確的法律規定，以及民眾因知悉法律而產生的權利意識，都是對政治權力最重要的制約。這種制約的不斷增強，必然會讓那些習慣於擅權專斷的政府官員深感不便。實際上，中國的各級政府官員，經常露骨地表示出對法律的不屑，以及因權力受到法律約束而產生的惱怒。“三個至上”的提出，只不過是在更高層次上，以更加理論化的方式，表現出對制約權力的法治原則的抵制與反動。
如果說法治原則意味著，法律是法官的最高上司，那麽“三個至上”則意味著，上司是法官的最高法律。不過，既然“三個至上”的口號，把“黨的事業至上”和“憲法法律至上”並列為司法工作的指導思想，那就表明黨的事業和憲法法律畢竟是有所不同的東西。
這也意味著，法官若是遵循“黨的事業至上”的準則，就有可能要放棄“憲法法律至上”的準則。由此亦可表明，所謂黨的事業，完全是壹種毀棄法律的事業，是壹種與法律所蘊含的公正精神背道而馳的事業。
結論
中國共產黨只是壹群國民主權的篡奪者，它在中國實行的壹黨專政統治，是壹種毫無正當性的權力僭越，也就是說，是由壹幫缺乏正當統治權的人所實行的非法統治。
中國共產黨既然是國民主權的篡奪者，就必然要剝奪國民自由選任執政者的權力，不可能容許任何政黨競爭。為了使自己的專制統治不受挑戰，它甚至還要進壹步剝奪國民的結社權，以壓制國民采取共同行動的自由。
用武力篡奪的權力，也必須用武力來維持。中國共產黨所奉行的軍隊政黨化原則，已使由全體國民供養的中國軍隊，徹底淪為執政黨的黨衛軍。這種迫使軍隊與人民為敵的做法，既扭曲了軍隊的本性，也辱沒了軍隊的榮譽。
專制統治者不但需要用武力脅迫人民，而且還需要用謊言欺騙人民。中國共產黨為了掩蓋它篡奪國民主權、壓迫中國人民的事實，除了剝奪人們的新聞出版自由，還不惜利用系統和全面的黨化教育，去束縛國人的心靈，禁錮國人的理性。但壹個政權若是不遺余力地禁錮人們的理性，必然是因為它知道自己的存在違反了人類的理性。
在中國，整個國家的權力都集中在幾個不對國民負責的人手中，因此中國的現行政體，可以恰當地稱為寡頭專制政體。在這種高度集權的政體中，虛假的代議機構通過法律的制定，對國民進行普遍的壓迫；腐敗的行政部門通過法律的執行，對國民進行個別的壓迫；孱弱的司法機關則純粹是政治權力的附庸，它非但沒有成為守衛公民自由的堡壘，反而成了摧殘公民權利的幫兇。
人世間最暴虐的統治者，就是連自己制定的法律都不遵守的統治者。從這壹意義上，說中國正處於暴政之下，是壹點也不過份的。
因為，在今天的中國，最不尊重法律、最經常破壞法律的人，正是那些制定法律、執行法律和解釋法律的人。
中國共產黨曾推出過各種各樣的“理論”，企圖證明它的統治是正當的，但它的壹套又壹套的說辭，無不充滿了謊言和詭辯，根本經不起認真的推敲。實際上，壹個政黨完全壟斷壹個國家的政治權力，就是把本應屬於全體國民的國家主權，強行搶奪到自己的手中。這種把不屬於自己的東西搶奪到手的行為，在任何人類社會都是毫無正當性的強盜行為。將這種強盜行為論證為正當合理的，是任何壹種人類語言都無法做到的，因為，否定強盜行為的正當性，恰恰是人類社會區別於動物世界的標準之壹。不過，至於這種行為能否用魔鬼的語言證明為正當的，那就只有魔鬼自己才知道。
第十壹章 中央與地方的關系
在國際交往中，民族國家常被視為彼此獨立和內部統壹的實體，但在國內政治上，各個國家都存在壹系列的權力劃分，其中包括中央政府和地方政府之間的權力劃分。壹個國家的憲法，往往有壹些關於政府權力的層級和地域劃分的規定，以提供處理中央和地方關系的法律框架，從而確定這個國家的結構形式。
單壹制和聯邦制是兩種主要的國家結構形式，前者意味著中央政府握有整個國家的政治權力，地方政府的全部權力都源於中央政府的授權，中央政府甚至可隨時廢除或設立地方行政區域；後者意味著中央政府和地方政府擁有各自的權限，雙方在憲法規定的權限內，獨立地行使權力，不受對方的幹預。按照官方的說法，中國是壹個實行民族區域自治的單壹制國家。在對中國的國家結構形式進行評論之前，我們有必要先厘定支配中央和地方關系的正當原則。
基於歷史、地理、文化、經濟或族裔等方面的因素，國家常被劃分為大小不等的行政區域。因此，除了像新加坡這樣的微型國家外，絕大多數國家除了擁有壹個全國性的中央政府，還擁有壹些僅對特定區域進行管轄的地方政府，並且需要通過立法界定它們各自的地位、功能和職權。
在正常情況下，全體國民是國家的主權者，政府則是主權者意誌的產物。無論是中央政府，還是地方政府，都只是國民用來進行自我治理和促進共同利益的手段。既然政府的存在是為了處理公共事務，對於那些只與個人有關的事情，就只能由個人單獨決定，政府並無正當的管轄權力。這壹原則可以擴展至壹切純屬地方事務的處理：壹切僅涉及某個地區的事務，都應當完全由該地區的人們自己去決定。
試想壹個國家被劃分為若幹大小不等的省(或州、府)，每個省又被劃分為若幹面積各異的縣(或市、區)。各省必然都有壹些只和本省居民利益有關的事情，這些事情顯然只能由省內居民決定，而不能由中央政府管轄；在每個省裏，各縣又必然有壹些只和本縣居民利益有關的事情，這些事情也顯然只能由縣內居民決定，而不能由中央或省級政府管轄。
對於與自己利益無關的他人事務，人們不應橫加幹涉，這是人類社會最重要的道德準則之壹。在人類事務的管理中，如果有權作出決定的人，卻無需承當實施決定的成本和後果，這無疑是極不正當和極其危險的狀態。因此，在壹個國家，必須由全體國民(或通過代表)共同管理的，只能是全國性的事務，地方性事務則應當由當地居民通過地方政府進行管理。地方政府的產生和地方官員的任用，對他們進行監督和約束，為他們履行職責提供必要的經費，諸等事項的決定權，都不應屬於中央政府，而應屬於當地的居民。
每個省、縣、鄉鎮或村莊，不論大小，都有壹些特殊的利益，為其內部居民所共有。地方政府(包括代議和執行機構)存在的主要目的，就是為了使那些共享地方利益的人們，可以自行安排和促進自身的利益。即使各地對其自身利益處理失當，只要不損害別的地區的利益，上級政府也無需加以幹涉，而應由當地居民自行糾正。
因為，壹項地方性政策是否得當，只有當地居民才有切身的感受，此項政策是否應當加以糾正或廢止，也只有當地居民才有正當的決定權。
當然，中央政府作為全體國民意誌的產物，既是全體國民共同利益的代管者，也是國家統壹的象征，其管轄權應及於整個國家的每壹寸土地。各級地方政府都是存在於壹國之內的團體或機構，如果它們可以完全不受中央政府的管轄，那麽國家的統壹就無從談起。
因此，問題不在於中央政府是否對地方政府有管轄權，而在於在何種事務上有管轄權。這裏不可能詳盡列明此類事務的範圍，而只能簡要提及其中的重要方面。
首先，為了避免政府機構的繁復，地方政府經常要代為處理具有全國性意義的事務。對於這些事務，中央政府有權責令地方政府依照憲法和法律的規定，切實履行好自己的職責，並為此采取必要的措施。
其次，對於某些本身歸入地方性的事務，中央政府仍可能制訂全國通行的準則，比如旨在普及義務教育的法規，或旨在保障校舍安全的法規等。地方政府若是違反了此類法規，中央政府則可正當地加以幹預。
再次，保護和尊重憲法確認的公民基本權利，也是地方政府的重要職責。如果地方政府侵犯公民的基本權利，比如專斷地剝奪人們的自由或財產，或是不能保障法律案件的公正審判，哪怕受害的只是當地居民，中央政府也有權采取壹切必要的措施，確保憲法中的規定得到不折不扣的實施。畢竟，公民的人身和財產安全，以及司法的公正等，是國家的頭等大事，也是政府的首要目的。
另外，如果在某壹行政區域內，多數派企圖歧視和壓迫少數派，或者拒絕賦予外來居民以平等權利，中央政府也絕不能坐視不管。
最後，如果某壹地區的人們在處理地方事務時，損害到了別的地區的利益，上級政府當然有權對地區間的糾紛進行裁處。
可見，在全國性的事務上，中央政府可對地方政府行使管轄權，但在純屬地方性的事務上，國家權力必須尊重地方的自治權。國家權力和地方權力都必須恪守本分，地方權力不能為了地方的特殊利益，去侵犯全體國民的普遍利益，國家權力也不能打著普遍利益的幌子，去侵犯純屬地方的特殊利益。因此，壹種合理的國家結構形式，或者說對中央與地方關系的合理安排，應當允許和確保國家統壹前提下的地方自治。
在壹個統壹國家之內實行地方自治，就意味著地方政府擁有壹些連中央政府也必須尊重的權力，而最適合這種情況的國家結構形式就是聯邦制。因為，聯邦制的關鍵之處即在於，各個行政區域都可以享有壹定的權力，因而不能被中央政府輕易地忽視。聯邦制旨在保障中央和地方政府互不損及對方特有的權力，在確保中央政府擁有足夠權力來管理整個國家的同時，也賦予地方政府以高度的自治權。
在中國，不少人對聯邦制懷有壹種根深蒂固的誤解，認為實行聯邦制必然會損害國家主權的統壹。這些人似乎混淆了聯邦制和邦聯制。邦聯制實質上是多個主權單位的自願聯合，而不是真正意義上的統壹國家，聯邦制則是壹個主權國家內部的政權結構形式。在聯邦制國家，就國際關系而言，只有中央政府才能對外代表國家，與其它國家簽訂協約，結成同盟，或是參與國家間組織；就國內政治而言，地方自治單位及其居民不但無權退出聯邦，而且還必須承擔維護國家領土完整和主權統壹的義務。聯邦制國家的中央政府，不但可管轄各個自治單位，而且還可直接管轄其中的公民個體。因此，聯邦制與國家主權的統壹，兩者之間並不存在任何內在的沖突。
人們甚至可以說，聯邦制更有利於鞏固國家主權的統壹，因為它最適合在國民之中培養真正的愛國精神。真正的愛國精神，總是起源於人們對出生地的眷戀。聯邦制由於尊重人們管理地方事務的自主權，承認人們在家鄉和社區事務中的政治重要性，因而有助於強化人們對出生地的感情。在情感的強弱等級中，人們首先關心的是自己的家庭，其次是村莊、鄉鎮和省市，最後才是國家。聯邦制順應了人們的自然情感，可為人們的愛國精神註入真實的內容和實在的利益，在個人與國家之間締結各種牢固的紐帶。
相反，那種排斥地方自治的中央集權制，則企圖通過取消這些中間環節，來縮短個人與國家之間的聯系，最終的結果卻是摧毀了這種聯系。壹個人若是連自己身邊的事情都無權過問，他將很難對自己的國家產生深厚的感情。就像在壹所學校，如果不允許學生首先追求班級的榮譽，他們又怎麽會忠於整所學校的榮譽？中央集權制的國家，常常在剝奪人們管理地方事務自主權的同時，又不厭其煩地教導人們熱愛自己的國家。但是，這種空洞乏味和冠冕堂皇的宣教，只能鼓勵人們喊出偽善的愛國口號，或是催生出短暫的狂熱情緒，卻不能在國民之中培育深厚而持久的愛國情感。
在中央集權制國家，所有的權力和利益都被集中到首都，所有的野心家和逐利者都在那裏大顯身手。對於大多數人來說，成功的前提就是遠離自己的家鄉，努力奔赴和擠進權力及資源的中心。人們對出生地的印象和感情日益淡漠，每個人都像外鄉人壹樣，在自己的國家奔波漂流、茍延殘喘。沒有任何地方能讓人們感到自己還有個祖國，對他們來說，祖國已變得無關緊要，因為他們的感情在祖國的任何地方都找不到寄托。
有些人覺得，中央權力越是深入到國民生活的每壹個細節，國家主權的統壹就越牢靠。但這種似是而非的想法是經不起推敲的。
從社會分工的角度來看，讓壹個人或壹個機構專門做壹件事，他們就更容易把它做好。中央政府作為全體國民的代表，本來就應該專心管理與全國性利益有關的事務，並努力維護國家主權的統壹。中央政府若是過多地涉入純屬地方性的事務，那就越過了其正當權力的界限。在這種情況下，中央政府的幹預不但有可能忽視各個地區的差異性，使地方利益成為劃壹政策的犧牲品，而且難以恰當、公平地衡量各個地區的利益，從而在各地播下怨恨和紛爭的種子。況且，任何壹個政府的資源和精力都是有限的，中央政府壹旦過多地介入地方事務，就容易偏離它的本來目的，以致在維護國家利益和主權統壹方面力不從心。這顯然是歷史上眾多中央集權制國家最終趨於崩潰的原因，也是現今多數大國采用聯邦制的理由。
認為聯邦制當然不利於國家主權的統壹，這壹觀點既經不起理論的辨析，也得不到事實的驗證。例如，美國是壹個典型的聯邦制國家，但這並未影響它對自身主權的重視。在國際社會，美國可以說壹直都是對國家主權最為敏感和珍視的國家之壹。在國內方面，美國的聯邦制不但很少引發地方勢力對國家主權的挑戰（註6），而且還有效地克服了種族和宗教多樣化可能導致的治理難題，使不同的族裔和教派能夠在同壹個國家共處與融合。在美國獨立革命的初期，大陸議會不過是由各殖民地所派代表組成的臨時機構，它的職責僅限於向各殖民地提出建議。大陸議會不掌握任何強制性的權力，它既不能制定法律，也不能執行法律，但卻得到了北美十三州民眾的衷心服從，這種服從是當時歐洲的任何中央集權政府都未曾得到過的。
北美民眾遵從大陸議會的決議，對英王的武力鎮壓進行勇敢的反抗，並不是出於任何抽象的國家意識或空泛的愛國情緒(因為那時北美甚至還不是壹個統壹的國家)，而是為了保護自己的財產和管理當地事務的自由，不受遠方的外來權力的專斷支配。
前蘇聯的解體，可能會被壹些人視為聯邦制失敗的例證，但只要稍加考察，就會發現事實並非如此。根據前蘇聯的憲法，蘇聯是壹個聯邦制國家，由十五個享有平等權利的加盟共和國按照自願聯合的原則組成，各加盟共和國甚至擁有自聯邦分離的權利。但是，由於壟斷執政權的共產黨具有高度集權的特性，再加上嚴格的中央等級計劃體制，蘇聯的聯邦制可以說是壹個十足的“贗品”。在前蘇聯，既不存在政府分支之間的橫向分權，也不存在政府層級之間的縱向分權，各加盟共和國並不享有真正的自治權力。莫斯科的專制統治和政治壓迫，在表面上杜絕了各加盟共和國謀求分離的行動，在實質上卻每天都在強化人們追求獨立的願望。因此，共產黨的集權統治壹旦松動(這顯然只是遲早的事)，蘇聯的解體也就難以避免。
鐵托統治下的前南斯拉夫，其初期的體制與蘇聯非常類似，即以名義上的聯邦制掩飾實質上的中央集權制。根據1946年的南斯拉夫憲法(該憲法系仿照1936年的蘇聯憲法而制定)，它的六個共和國無論人口和經濟狀況如何，都向人民議會輸送同等數量的代表，在人民議會的主席團中，每個共和國都有壹名主席成員。但實際上，當時的南斯拉夫仍是壹個高度中央集權的國家，各共和國雖有自己的政府、憲法和法律，但它們的權力都只是名義上的，各共和國的部會也只是聯邦政府的下級機構。這種強令地方服膺中央的做法，不但沒有消除人們的分離主義情緒，反而使其日益累積。
在鐵托統治的後期，經過幾次憲法的修正，各共和國及自治省獲得了近乎國家主權的權力，聯邦政府在行使國防、外交等主權性權力時，亦需得到各共和國和自治省的壹致同意。1974年頒布的新憲法甚至規定，各共和國有權利退出聯邦，這就為分離主義者提供了明確的法律依據。這種過度下放權力的做法，已使南斯拉夫的聯邦制逐漸轉為邦聯制，從而使地方自治逐漸失去了國家主權統壹的前提。更糟糕的是，對“吉拉斯主義”(壹種意圖改變南共壹黨專政體制的主張)所進行的清算，表明鐵托在滿足各共和國地方主義訴求的同時，卻不想通過政治民主化的途徑，努力強化中央政府的合法性。鐵托在世時，依靠其個人權威及其對安全部隊的控制，南斯拉夫的統壹尚可勉強維持。在他去世後，由於他的繼承人並不具備與他相當的影響力，南斯拉夫聯邦便開始分崩離析。可以說，蘇聯和南斯拉夫的解體，再次驗證了政治學上的壹個普遍規律：如果壹個國家不是建立在公正合理的制度之上，而是建立在某個政黨或個人的權威之上，那麽隨著這個政黨的衰敗或這個人的死亡，這個國家也必將陷入動蕩或解體的危險之中。
現代聯邦制作為壹種與單壹制相對的國家結構形式，它在確認國家主權統壹的前提下，特別註重對地方自治的保障。但是，這並不意味著單壹制壹定與地方自治不相容。
從人類政治實踐的歷史來看，聯邦制確實是地方自治的自然產物，聯邦制國家往往是由多個享有自治權的政治實體結合而成；單壹制則壹般伴隨著中央集權的政治傳統，單壹制國家大都具有長期的專制和獨裁統治的歷史。不過，不少原來的單壹制國家，在實現政治民主化的同時，也在不斷擴大地方自治的範圍和權限。實際上，當今世界的壹個明顯趨勢，就是單壹制國家正努力向準聯邦化的方向轉變，英國、法國和日本都是這壹趨勢的顯著例證。
英國壹直是壹個單壹制國家，但卻有著悠久的地方自治傳統，被譽為“地方自治之家”。自十九世紀起，英國各地居民便可按照自己的意願組織地方自治機關，選舉本地的地方議會，並利用本地區的財力處理地區內部的公共事務。1997年英國工黨執政後，開始向蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦下放權力，允許它們通過選舉產生各自的議會及執行機關，從而使地方政府的結構、職能及其與中央的關系，都發生了很大的變化。
法國也是壹個單壹制國家，其原有的制度很大程度上是在等級式控制的鏈條中運作的。但在上世紀八十年代，密特朗總統有意改變第五共和國繼承自雅各賓派和拿破侖的中央集權制，開始大力推行政治分權方案。為了給地區政府註入新的活力，法國的分權方案擴大了地方政府的權力和職責，並將省長(由內政部長任命並對其負責)的行政權，轉移到地方民選首長手中。法國政治分權的關鍵壹步，是從行政放權過渡到立法分權。1972年成立的、旨在貫徹“功能性區域主義”戰略的二十二個地區公共機構，也被改造為完全的地區政府，均有直接選舉產生的議會。
類似的情況也發生在日本。日本1871年建立的國家體系復制自法國，但早在二戰之前，地方就有權建立自治機構，這些機構在壹定程度上獨立於中央政府，地方居民可以在不同程度上參與和處理當地公共機構的各項活動和事務。二戰結束後，按照日本憲法和《地方自治法》的規定，地方自治體在與中央政府的關系中，無論是在形式上，還是在實踐中，其自治權和獨立地位都得到了認可和保障。2004年4月，日本實施地方分權修正案的壹攬子計劃，又將很大壹部分政府職能，由中央政府下放到地方自治體。在日本，作為代議和決策機構的地方議會，和作為行政機構的地方自治體首腦，均由當地選民直接選舉產生，這種民主模式的建立，意在通過議會和行政首腦之間的相互監督，以實現合理的自治。
上述國家的政治實踐表明，地方自治和單壹制的國家形式，是完全可以相容的。因此，在中國，中央和地方的關系問題，其癥結不在於單壹制，而在於以壹黨專政為基礎的中央集權制。這壹體制不但構成對國民主權的篡奪，而且構成地方自治的障礙。
壹個國家是由全體國民組成的自治體，選任執政者是全體國民最基本的自治權力。同樣，壹個地方性政治實體也是由當地居民組成的，地方自治的最基本要素，就是作為自治機構的地方政府，其主要組成人員必須由當地居民來選任。但是，如果壹個國家的國民主權被少數人所篡奪，這些人為了在全國範圍內貫徹其專斷意誌，就不但要完全控制中央政府，而且還要完全控制各級地方政府。
在中國大陸，根本不存在真正的地方自治。由於各行政區域的主要官員都由上級黨政機關任命和派遣，當地民眾無法決定地方官員的去留，也無法對他們進行有效的監督和制約，地方政府因此就不可能對當地民眾的訴求，及時作出認真的回應。壹方面，對於地方官員來說，為了保住和提升自身的權位，最重要的事情就是盡力取悅上級權力，哪怕為此損害本地民眾的利益也在所不惜。另壹方面，圍繞著地方官員，總是容易形成各種不正當的利益圈子，這些相互勾結的人為了逐取私利，又將極力阻礙普遍性法律的執行。這就使得兩種看上去相互排斥的危害經常同時出現：普遍性法律的執行情況糟糕，地方性利益也得不到維護。這就難怪在中國，每天都有大量的訪民，從各地絡繹不絕地奔赴首都。這些可憐的訪民似乎還未認識到，他們前往尋求救濟的中央政府，恰恰是他們的苦難和不幸的根源。
權力總是易於腐敗，過於集中的權力將使政府變得腐化和暴虐。
地方自治作為壹種縱向分權模式，可在地方政府之間以及地方和中央政府之間，形成壹定的權力制約，並建立起壹個有利於保護個人自由的權力制衡網絡。而在中國，中央集權制使各級政府的權力高度集中和壹體化，並使政府權力失去必要的制衡，公民權利也就不可能得到有效的保障。
中央集權制阻礙了地方自治的形成，因而也剝奪了人們獲取政治教育的最重要手段。地方自治本可為各地居民提供參與本地政治的機會，有助於造就有良好公共品德和有見識的公民。各種地方性職位不大會被才智傑出的人所貪戀，任職者的失職也不大會造成廣泛的危害，因而最適合作為壹種便利的媒介，把政治教育和訓練帶給底層民眾。在地方自治過程中，人們除了行使選舉權，還有更多被選的機會，許多人都可通過輪流或選拔的辦法，擔任各種地方管理職務。他們在這些職位上，必須為公共利益思考和行動，因而更容易形成良好的公民意識和民主精神。
中央集權制的另壹個弊端，就是容易抹殺地方特性和地方利益，並造成資源分配的不公平。不同地區各有其不同的地理、文化和經濟社會特點，不同地方的人們也多有不同的利益偏好。地方自治允許不同地方的民眾，通過地方民主過程充分表達和實現自己的利益訴求，由於各地民眾和政府顯然更了解當地的情況和利益，因而更可能制定符合當地需要的政策。但在壹黨專政的中央集權體制下，考核各地政府業績和評估各地政策效果的主體，不是對此有切身感受及利益的當地民眾，而是壹個遙遠的、高高在上的中央政府。這就難免會使各地政府不顧當地的實情和民眾的利益，為了迎合上級偏好而大搞形象工程，並推出各種不切實際的產業項目。這也能說明，中國為什麽壹直都存在嚴重的產能過剩和低水平重復建設問題。
另外，由於太多的權力和資源都被集中到了首都，並由中央政府加以分配，各地政府之間的競爭，就不是表現為合理政策和良好治理的競爭，而是表現為討好和賄賂中央官員的競爭。各地政府都將紛紛派出自己的人馬，削尖腦袋擠進各部委的大門，以便在資源分配中多撈到壹些好處，這些行為在引發腐敗和不公的同時，也催生了中國特有的怪胎，即在首都城市四處林立的駐京辦。
按照中國官方的說法，民族區域自治制度的實行，成功地解決了中國的民族問題，但這種深受斯大林民族政策影響的制度，實際上只會不斷加深民族之間的裂痕，強化民族之間的矛盾。
首先，現行的民族政策完全建立在壹個錯誤的原則之上，因為它把作為整體的民族視為權利的享有者，並試圖以民族整體的平等，去取代公民個體的平等。實際上，在國內政治中，權利的享有者總是作為個體的公民，而不是作為整體的民族。只有在國際政治中，作為整體的民族才有可能成為權利的享有者，並享有包括民族自決權在內的群體權利。為了解決民族問題，中國原本應該通過憲法和法律的公正實施，確保每壹個體(不論其來自何壹族群)都能享有完全平等的公民權利，並盡量淡化人們的族群身份。在政治上和法律上，全體國民都將共享“中國公民”這壹身份屬性。在此前提下，任何同壹族群的人，都可以自由信奉同樣的宗教，分享同樣的文化和習俗，並在他們的聚居地實行地方自治，但這都是他們作為中國人行使公民權利的自然結果，而不是因為他們碰巧屬於某壹族群。
不幸的是，在現行的制度下，中國政府卻喜歡強調作為整體概念的民族之間的平等，甚至時常誇耀中央政府對少數民族的照顧和優待，而不是努力保障組成各民族的個體公民之間的平等權利。比如，在壹些所謂的敏感時刻，中國的藏族或維吾爾族公民經常受到各種特別對待，甚至在入住賓館時，都可能遭遇特殊的困難。在民族問題上，中國目前的種種做法，壹方面處處都在少數民族人群中埋下忿恨的種子，另壹方面又時時都在提醒他們牢記自己的民族身份。在中國，甚至連身份證的設計，都要把人們鎖定於某個民族並不斷提醒他們，好像是生怕他們會忘了，除了中國人之外，他們還有另壹個身份。
其次，中國政府對公民遷徒自由的剝奪，阻礙了不同民族的交流與融合。在壹個公民享有遷徒自由的國家，無論來自哪個族群的人們，都可能出於工作、生活或求學的緣故，更加自由和方便地遷居他處。這種情況，不但有助於在全國範圍內形成壹個壹體化的人才市場，而且還將促使同壹特定族群的人們，更為廣泛地分散到全國各地，從而降低民族分離主義的吸引力。但中國政府剝奪公民遷徒自由的做法，卻使同屬某壹族群的人們，相對固定地聚居在特定的區域，從而使民族分離主義更加具有現實意義。
再次，中國的民族區域自治制度，並不具有正當的法理基礎。
居住在同壹地區的人們，擁有壹些專屬於他們的共同利益，他們可以授權成立地方政府，以便更好地管理和促進這種利益，這就是地方自治的原由。在法理上，地方自治的權利基礎，是同壹地區的人們處理自身事務的自由，而不是這些人共有的族群身份；地方自治應是全國各地的民眾普遍享有的權利，而不是任何族群特別享有的權利。由此可見，所謂的民族區域自治，壹開始就未曾建立在正當的權利基礎之上。
最重要的是，中國的民族區域自治，只有自治之名，卻無自治之實。同壹族群的人在他們聚居的地方，共享具有族群特色的生活方式，這只是地方自治的體現，而不是地方自治的根據。不過，地方自治確實可以為多民族國家，提供緩解民族矛盾和防止國家分裂的有效機制。當同壹族群的人可以在聚居區域實行自治，並保有自己特有的宗教、文化和生活方式，人們謀求分離的願望就會大為降低，因為分離得到的好處不多，付出的代價卻不小。這樣壹來，即使仍有少數人鼓吹分離，他們也難以得到廣泛的政治支持，而壹旦他們采用極端手段謀求分離，中央政府也可在更為正當的基礎上采取必要的措施。
地方自治，首先在於有權人們選舉地方官員，監督地方政府。
但在中國的民族自治區域，掌握地方最高權力的黨委書記，卻並非當地民眾選舉產生的官員，也不用對當地民眾負責。這種做法既不符合現代憲政民主的原則，也不符合地方自治的要義。壹個無神論的漢族人，在具有宗教氛圍的民族聚居區，行使至高無上的統治權力，只會讓被統治者感到民族和宗教的雙重壓迫。在這種情況下，就像在前蘇聯壹樣，民族解放和宗教自由自然會成為分離主義者最有力的口號。自治權的缺乏激發少數民族的反抗，而反抗又將導致更嚴厲的鎮壓，名不副實的民族區域自治制度，就是在這種“壓迫-反抗-再壓迫”的惡性循環中，不斷加深不同民族之間的仇恨，並為國家的分裂埋下禍根。
為了逆轉目前這種民族矛盾不斷加深的趨勢，中國有必要盡快實行真正的地方自治。但在這壹過程中，必須吸取南斯拉夫的教訓，並借鑒西班牙較為成功的經驗。也就是說，中國必須首先進行全國政治的民主轉型，並根據民主政治的原則，產生正當合法且強而有力的中央政府。只有這樣，中國才能在堅持壹個牢不可破的統壹國家的前提下，實行全國範圍內(包括少數民族聚居區域)的地方自治。
註6：的確，美國曾於十九世紀六十年代爆發了壹場大規模的內戰，且戰爭的直接起因似乎是南方各州對聯邦制下“州權”的堅持。但是，戰爭的真正原因，其實是美國國內圍繞奴隸制所發生的政治紛爭。奴隸制在美國建國前就已存在，關於該問題的紛爭由來已久，因為在奴隸制和《獨立宣言》中“人人生而平等”的主張之間，壹直就存在著深刻和原則性的道德沖突。因此，與其說聯邦制助成了內戰的發生，不如說它最終經受了嚴重的政治紛爭和慘烈內戰的考驗。在內戰期間，為了爭取最廣泛的政治支持，林肯總統壹再宣稱，“維護聯邦的統壹和完整”是聯邦政府的首要目的，這本身就表明，此前八十多年聯邦制度的實踐，已經極大地強化了美國民眾的國家認同。
