蒙古會重歸莫斯科麾下嗎？

【文：王家豪 莫斯科國立國際關係學院碩士，羅金義 香港教育大學社會科學系副教授】

今年夏天俄羅斯主導的集體安全條約組織正式邀請蒙古加入。觀乎近年聲言要爭取成為東亞唯一的永久中立國，一些國際輿論對蒙古的態度審慎觀望；但也有論者認為蒙古加入只是時間問題，屆時俄蒙的軍事力量就會在蒙古南部呈現一個往南擠壓的箭頭形狀，這對中國北方邊防造成的壓力可想而知。形勢會否如此拉緊，或許言之尚早，但在朝鮮半島核危機和俄日領土糾紛之外，近年來俄蒙關係重新走近，實在是東北亞地區安全另一個應予認真關注的課題。

前門拒虎後門進狼？

早於 1915 年，中國北洋政府、沙俄帝國與蒙古簽訂《中俄蒙協約》，俄中兩國達成共識將蒙古劃分為中國領土，但同時享有自治權。然而隨着帝俄覆亡、中國陷入軍閥混戰，六年後蒙古在蘇聯支持下脫離中國獨立，但未得到其他國家承認。1924 年蒙古人民革命黨執政，蒙古逐漸成為蘇聯的「衛星國」，唯莫斯科馬首是瞻。根據二戰後簽訂的《中蘇友好同盟條約》，蒙古舉行獨立公投並獲得通過，南京正式承認其獨立地位。及後蘇共和中共政權交惡，1960 年代初蘇軍進駐蒙古，烏蘭巴托也利用「中國牌」從蘇聯獲得更多經濟援助。1966年兩國簽訂《蘇蒙友好合作互助條約》，雙方締結軍事同盟；不少國際輿論嘲諷蒙古幾乎是蘇聯的第 16 個加盟共和國。

蒙古是位於俄羅斯和中國之間的內陸國家，與兩國分別共享 3,500 和 4,676 公里陸地邊界，戰略價值之高可想而知。蘇聯曾在蒙古境內駐有大軍12萬人，是為中蘇對抗最重要的前線地區之一。到了戈爾巴喬夫時代的「新思維」外交之下，莫斯科尋求蘇中關係正常化，而當中的重大障礙正是蘇聯在蒙古駐軍。從1989至1992年，蘇/俄軍從蒙古陸續撤離。

蘇聯面臨解體之際，蒙古率先於1990年實現民主化，擺脫蘇聯宰制，成為與它平等交往的獨立主權國家。外交方針上，蒙古新憲法強調其中立性，既與俄羅斯和中國奉行「等距外交」，不會介入兩國之間的糾紛，同時與美國為首的「第三鄰國」發展關係，尋求實現外交多元化。在葉利欽時代，俄羅斯與蒙古不再延續軍事互助承諾，而經貿往來也急速冷淡，兩國關係乏善足陳。不過在上任後首年，主張俄羅斯「向東轉」的普京總統歷史性出訪蒙古，為蒙俄關係燃起新希望。

冷戰結束後，中國取代了蘇聯在蒙古經濟中的主導角色，但經濟依賴卻觸發烏蘭巴托對國家安全的憂慮。根據蒙古國家統計局今年的數據，中國是蒙古的最大貿易夥伴，佔其總出口的 94% 及總入口的 42%；中國也是蒙古的第二大外國直接投資者，去年投資總額達 48 億美元，主要集中於採礦業。此外，近年來蒙古負債累累，而最大債權國也正是中國，佔其外債的六成。

儘管經貿往來頻繁，但美國國際共和學會 2017 年的民調發現，蒙古國內充斥着反中情緒，蒙古人對中國的反感度高達 53%。利用蒙古對其經濟依賴，中國逐步擴大在當地的影響力，甚至試圖影響烏蘭巴托的決策，難免「喚醒」了蒙古人的民族主義情緒。2016 年底蒙古接待西藏流亡精神領袖達賴喇嘛後，遭到中國的懲罰性經濟措施，包括擱置了一筆 42 億美元貸款，迫使烏蘭巴托作出道歉及承諾不再允許達賴訪問。烏蘭巴托管治能力不足，未能捍衛外交自主性，進一步增強當地民眾對「中國威脅」的恐懼。今年夏天，中國在內蒙古推行漢語教學，連蒙古前總統也加入抗議行列。

俄羅斯是較小的惡魔？

上述共和學會的調查透露，反而有九成蒙古受訪者對俄羅斯存有好感。曾經批評蒙古經濟遭受「南部國家」威脅、提倡與俄羅斯提升關係的巴特圖勒嘎（Khaltmaagiin Battulga）在 2017 年當選總統，重新尋求在中國與俄羅斯之間取得平衡。作為世界摔跤冠軍，巴特圖勒嘎嘗試與柔道高手普京建立私人關係，為蒙俄交往帶來突破。他相信俄羅斯是提供政治、經濟和軍事支援的重要來源，深化兩國合作具備軟制衡中國的作用。

莫斯科也樂於跟烏蘭巴托致力修復關係，有助避免兩國過度依賴中國，也爭取更多籌碼與北京討價還價。2003 年俄羅斯免去蒙古拖欠的 114 億美元債務，2009 年兩國建立戰略夥伴關係，2014 年雙方恢復免簽證待遇。此外，蒙古極度依賴俄羅斯能源以滿足發展需要，大約九成石油進口源自俄國。去年年底蒙古總理訪俄，雙方簽訂電能供應合作文件，莫斯科藉此令蒙古不會依賴中國發展水力發電。

莫斯科看準蒙古對中國的危機感，利用「兩害取其輕」的邏輯，試圖遊說烏蘭巴托再次成為其勢力範圍。除了集體安全條約組織之外，俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟也邀請蒙古加入為成員國，以推動區域經濟融合。俄羅斯外交部也不只一次聲稱，擔任觀察員多年的蒙古對成為上海合作組織正式成員深感興趣，而莫斯科定必支持。

向來善用能源經濟作為戰略工具的克里姆林宮，也打算讓蒙古從中分一杯羹 —— 為免歐洲能源市場因為美國對俄制裁而生變，莫斯科希望擴大出售天然氣到中國的市場份額，將為「西伯利亞力量-2」管道開闢通過蒙古向中國輸氣的新路徑；成事的話，年運力可達 500 億立方米，按目前的過境管道輸送費價格，每年可為蒙古帶來 10 億美元收益。通過蒙古，也是俄羅斯將農產品從陸路運往中國市場的最快路徑。反過來說，假如蒙古成為中國經濟的傀儡，俄國就要跟中國「共享」70% 的邊界，屆時前者對後者的經濟依賴更難逆轉。

相對於參與俄羅斯主導的區域組織，烏蘭巴托其實更熱衷於中國、蒙古和俄羅斯的三邊合作，在制度上與俄中「平起平坐」。中國「一帶一路」倡議最初繞過蒙古，俄中兩國愈走愈近，蒙古彷彿面臨邊緣化困境，於是烏蘭巴托提出三邊合作機制，獲得莫斯科呼應。2014 年底三國元首舉行峰會，會上中國國家主席習近平提出共建「中蒙俄經濟走廊」，包括「絲綢之路經濟帶」、「草原之路」和歐亞經濟聯盟的戰略對接。蒙古「草原之路」倡議旨在推動其鐵路現代化，讓烏蘭巴托成為俄羅斯與中國之間的經濟通道，確保蒙古利益不會被忽略。

然而，中蒙俄三邊合作面對不少挑戰，包括缺乏建設資金和鐵路軌距差異問題。蒙古的政策規定，政府必須持有鐵路的五成一股權，以保護其戰略資產控制權。當目前蒙古面臨財困、對中國資金又存有所猜忌時，其鐵路現代化計劃難免受到影響。此外，由於俄羅斯與蒙古共同擁有烏蘭巴托鐵路，所以蒙古境內鐵路網採用俄式 1,520 毫米寬軌，有別於中國鐵路的 1,435 毫米標準軌距。蒙古曾擱置與中國合作的跨境鐵路項目，巴特圖勒嘎當時批評「如果我們建造中國使用的窄軌鐵路，那麼（中方）坦克在極短時間內能輕易滲透蒙古」。蒙古選擇軌距存在國家安全考慮，當中也牽涉俄羅斯的地緣政治計算；當蒙中兩國之間的鐵路需要耗時換軌，其運輸效率和成本效益將會大打折扣。

「第三鄰國」可靠嗎？

根據《蒙古外交政策構想》，烏蘭巴托也希望爭取與「第三鄰國」建立關係，推動「多支點」外交，從而約束俄中兩國的勢力。「第三鄰國」由美國前國務卿貝克（James Baker）於 1990 年代初提出，作為美國對蒙古民主化的道義支持，鼓勵烏蘭巴托與其他西方民主國家開展關係。作為首位訪問蒙古的美國總統，喬治布殊亦曾表示「美國很榮幸稱呼您為『第三鄰國』」。

此外，蒙古與近鄰日本和韓國等東北亞國家發展關係，也跟歐盟簽訂「夥伴合作協定」。軍事上，蒙古加入北約「和平夥伴關係計劃」，並且參與它在阿富汗的維和行動。經濟上，蒙古分別從亞洲開發銀行和歐洲復興開發銀行累積獲得 20.5 億和 17 億美元的發展援助。在歐亞融合的熱潮下，近年蒙古重新演繹「第三鄰國」政策，將外交活動擴展至印度、土耳其、伊朗等歐亞國家。今年在新冠病毒疫情之下，土耳其就甚為落力地跟蒙古企業合作生產口罩和醫療用品，又熱心地為農民興建大型倉庫，有論者認為莫斯科對拉攏烏蘭巴托愈見着緊，要抗衡的不單只是中國，還有近年因為敘利亞和利比亞糾紛而跟它的關係漸趨複雜的土耳其。

烏蘭巴托也主動提倡美國、日本和蒙古組成「民主三邊合作機制」，以緩解華盛頓對中蒙俄三邊合作而可能產生的不滿。然而美日蒙三國會晤僅停留在部長級層面，較中蒙俄的元首會議遜色。在美國的「印太戰略」中，蒙古的戰略價值不容忽視，地緣上可以從北面將中國圍堵。去年夏天巴特圖勒嘎接受特朗普邀請訪問華盛頓，會後兩人宣佈美蒙將提升至戰略夥伴關係。不過，烏蘭巴托仍然憂慮美國對蒙古重視不足。2018 年特朗普與金正恩舉行歷史性峰會，蒙古曾經提議美朝兩國選址烏蘭巴托，但「特金會」最終在新加坡舉行。此外，美蒙兩國缺乏實質的經貿往來，《蒙古第三鄰國貿易法》 —— 美國對蒙古商品實施免稅安排 —— 多年來也未能在美國國會通過。今年 10 月初美國國務卿蓬佩奧取消對蒙古的訪問，恐將進一步加深烏蘭巴托的質疑。

觀乎其近代發展史，蒙古致力擺脫先天地理限制，主動尋求機會成為獨立自主國家，而不是被動地任由俄中兩國主宰其命運。不過卡迪夫大學國際關係教授 Sergey Radchenko 提醒，當西方國家逐漸對蒙古失去興趣，將導致其「第三鄰國」外交舉步維艱，讓烏蘭巴托重新面對地緣政治的殘酷。逾百年前的《中俄蒙協約》被喻為蒙古的《慕尼黑協定》，今天烏蘭巴托如何能夠避免再次被俄羅斯與中國決定其命運，正是蒙古菁英日思夜想的重要課題。

來源：立場新聞：蒙古會重歸莫斯科麾下嗎？